Верховная Рада Украины четвертого созыва родилась явно не под счастливой звездой. В ее короткой истории еще не было сессии, которая прошла бы без острых конфликтов. Украинский парламент работает в очень специфическом режиме — от одного кризиса до другого. И каждый новый парламентский кризис становятся все глубже, а выход из него найти все сложнее.
Что это — временные проблемы, вызванные стечением обстоятельств (президентские выборы, борьба интересов вокруг политической реформы), или речь идет о более сложных и глубинных политических процессах?
Ответ слишком очевиден. Проблемы в работе украинского парламента начались не в декабре прошлого или даже позапрошлого года. Несколько острых парламентских кризисов пережила и Верховная Рада третьего созыва. Достаточно вспомнить и первую спикериаду, и «бархатную революцию», и принятие Земельного кодекса. Про нынешний состав Верховной Рады речь уже шла. Для него парламентские битвы (почти в буквальном смысле этого термина) стали уже обыденным явлением.
В чем же причины регулярно повторяющихся кризисов в работе Верховной Рады? Если отвлечься от конкретных поводов для столкновений и связанной с ними политической риторики, то общая и главная причина у всех парламентских кризисов в новейшей украинской истории — неспособность и нежелание соблюдать взаимоприемлемые «правила игры», искать в случае необходимости компромиссное решение. Одна сторона (назовем ее условно «большинство») пробивает выгодные ей решения. Во многих случаях давление на оппонентов далеко не соответствует традициям и стандартам демократии, правового государства. Другая сторона (назовем ее условно «оппозиция») в ответ начинает применять методы, так же далекие от норм и идеалов парламентаризма. Причем крайние, радикальные меры (а блокирование работы парламента стоит отнести именно к таковым) применяют отнюдь не для решения судьбоносных вопросов. К примеру, для утверждения пропорциональной избирательной системы. Если называть вещи своими именами, то речь идет о самом настоящем политическом шантаже. Но ведь к подобным «способам убеждения» могут прибегнуть и их оппоненты. И тогда — тупик.
Если парламентское большинство прибегает к не вполне корректным методам принятия решений, а меньшинство (оппозиция) не принимает результаты голосования либо подвергает обструкции саму процедуру нормальной работы парламента, то на отечественном парламентаризме в его нынешнем виде можно поставить крест. Смущает одно — этот крест может появиться на могиле молодой украинской демократии.
Но, возможно, не стоит воспринимать очередной кризис в работе Верховной Рады столь драматично? Ведь если обратиться к зарубежному опыту, то легко убедиться, что и в практике европейских демократий парламентские кризисы являются обычным явлением (см., к примеру, статью С. Солодкого «Парламентские кризисы: как и почему это бывает в Европе?», «День», 17 января 2004 г.).
Впрочем, то же самое можно сказать об абсолютном большинстве стран, в которых существует хотя бы частичная демократия и в парламентах представлена оппозиция. Парламенты, как и люди, иногда болеют. Может быть, именно в международном опыте мы сможем найти рецепты лечения явных и скрытых болезней украинского парламентаризма?
Логично в первую очередь обратиться к политической практике европейских стран. И не только в силу «европейского выбора» Украины. По многим причинам (историческим, политическим, культурным) именно европейский парламентаризм является для нас нормативным образцом. Однако насколько корректно сравнивать парламентские кризисы в Украине с практикой европейских парламентских демократий? Во-первых, в странах с устойчивыми демократическими традициями существуют эффективные процедуры разрешения парламентских кризисов (как формализованные, так и неформальные), чего не скажешь об Украине. Во-вторых, и это самое главное, природа парламентских кризисов в странах с парламентской формой правления принципиально иная, чем в Украине. Как правило, речь идет о правительственно-парламентских кризисах, вызванных одной из следующих причин: распадом правящей коалиции, вотумом недоверия правительству, утратой правительством большинства голосов в парламенте либо неудовлетворенностью правительства законодательной эффективностью парламента. Разрешается кризис с помощью соответствующих процедур — замены премьера, обновления состава правительства или правящей коалиции либо досрочных выборов.
В странах с двухпалатной структурой парламента нередки коллизии, вызванные конфликтом палат в связи с прохождением отдельных законопроектов. В большинстве случаев кризисные ситуации разрешаются путем переговоров и согласительных процедур, но иногда дело доходит и до роспуска парламента.
Украина пока еще не является страной с парламентской либо парламентско-президентской формой правления, при которых правительство несет политическую ответственность перед парламентом. Соответственно, не вполне применим к нашим условиям (на данный момент) и европейский опыт разрешения парламентских кризисов. Тем не менее, необходимость использования институциональных (процедурных) рычагов разрешения парламентских кризисов (в том числе и прекращения полномочий парламента) актуальна и для Украины, поскольку ни Конституция Украины, ни действующее законодательство не дают соответствующего и адекватного политико- правового инструментария.
Если искать примеры для сравнения, то более подходящими объектами представляются страны с президентской (либо смешанной) формой правления, не имеющие устойчивых демократических традиций. Именно в этой группе стран чаще всего возникают кризисные политические ситуации, вызванные прямыми и скрытыми конфликтами между президентами и законодательными органами. Парламентские кризисы при этом обусловлены непримиримым конфликтом между сторонниками и противниками президента в законодательном органе. Внешне это может выглядеть еще более «эффектно», чем у нас. К примеру, в Эквадоре в 1984 г. деятельность конгресса зашла в тупик после того, как парламентские сессии были дестабилизированы взрывами бомб со слезоточивым газом, потасовками в зале заседаний и демонстративным уходом в знак протеста законодателей с обеих сторон.
По данным исследования авторитетного российского конституционалиста А. Н. Медушевского, в случае парламентского кризиса в условиях президентского режима во избежание тупиковой ситуации глава государства может избрать ряд способов, ни один из которых, однако, не благоприятствует демократической стабильности.
Первый вариант — президент может попытаться обойти парламент (путем введения чрезвычайного положения или управления на основе исключительных законов). Оппозиционные партии в такой ситуации неизбежно выступят против главы государства, обвинят его в нарушении Конституции. В странах Латинской Америки такой конфликт часто заканчивается вмешательством армии и установлением диктатуры (правящей на основе чрезвычайного положения). Примером может служить Колумбия, где президент часто провозглашал осадное положение как способ правления без сдержек и противовесов.
Второй способ — проведение президентской властью конституционных реформ для получения более широких полномочий. В Латинской Америке это называется «иммобилизацией». Подобное происходило в Уругвае в 1967 г., в Колумбии в 1968 г., в Чили при президенте Э. Фрее (1964—1970). Наконец, в качестве примера можно вспомнить и «конституционную реформу» в России в 1993 г.
В Украине «иммобилизация» могла произойти в 2000 г., но не состоялась из-за сопротивления парламента. Нынешняя конституционная реформа полномочий президента не усиливает, поэтому к данному способу разрешения парламентско-политического кризиса ее отнести нельзя.
Третий способ разрешения конфликтов с законодательной властью при президентских режимах — создание коалиционных правительств. Как показывает опыт Колумбии, создание коалиционных правительств в стране с президентским режимом возможно, хотя и значительно труднее, чем в парламентских системах. В нашем случае есть и квазикоалиционное правительство, однако разрешению парламентского кризиса это не способствует.
Таким образом, и этот опыт не вполне адекватен украинским реалиям. В то же время, приведенные примеры показывают, что парламентский кризис может перерасти в кризис общеполитический и закончиться установлением авторитарного режима.
Сторонники проведения в Украине политической реформы утверждают, что переход к парламентско-президентской форме правления позволит стабилизировать политическую систему, создаст надежные механизмы преодоления парламентских кризисов. Отчасти это так. Многое из опыта европейских парламентских демократий, рассмотренного выше, заложено в конституционных законопроектах, представленных в Верховную Раду, в том числе и известном проекте № 4105. Однако реализация политической реформы в ее нынешнем виде создает и новые риски для глубоких парламентских кризисов.
В первую очередь это касается избрания президента парламентом. Мировой опыт показывает, что в странах с нестабильными демократическими институтами эта процедура может спровоцировать острые политические кризисы.
В Турции в 1980 г. из-за непримиримости двух главных партий парламент несколько месяцев не мог избрать президента. Инфляция достигла 130% в год, улицы захлестнула преступность, разгулялся терроризм. В этой ситуации выступила армия, восстановившая порядок, за который, однако, пришлось заплатить строгим контролем и ограничением прав граждан. Конституция была переписана таким образом, чтобы предотвратить в будущем возникновение парламентского тупика.
Законопроект № 4105 о внесении изменений в Конституцию Украины предполагает, что с 2006 г. Президент будет избираться в Верховной Раде. При этом за вновь избранного главу государства должны проголосовать не менее 300 народных депутатов. Если этого не удастся сделать в течение трех месяцев, парламент будет распущен. В условиях существующей традиции жесткого противостояния большинства и оппозиции сделать это будет крайне сложно, следовательно, вероятность роспуска вновь избранного парламента очень велика. Параллельно возникает еще одна серьезная проблема. В результате неизбрания нового президента и роспуска парламента у власти остается (с превышением законного срока полномочий) ранее избранный президент, легитимность которого наверняка будет жестко оспариваться одним из политических лагерей.
Тупиковая ситуация может возникнуть и в случае проведения парламентских выборов на пропорциональной основе в едином общегосударственном округе (с любым избирательным барьером). Если бы такая избирательная система действовала в 2002 г., то коалиция парламентского большинства могла быть создана только при условии союза между блоками «Наша Украина», «За единую Украину» и СДПУ(О) либо на основе союза нынешней оппозиционной тройки («Наша Украина», БЮТ и СПУ) и КПУ. И тот и другой вариант коалиции выглядят нереальными в силу глубоких политических и идеологических противоречий между отдельными ее участниками. Но даже если бы такая коалиция и возникла (в той или иной конфигурации), то она не смогла бы проводить согласованную правительственную и законодательную политику.
В качестве эффективной меры борьбы с кризисными явлениями в деятельности Верховной Рады нередко называют дисциплинарные санкции против депутатов, грубо нарушающих регламентные нормы и порядок ведения заседаний, а также использование специальных полицейских подразделений («парламентских приставов») для обеспечения порядка в зале заседаний. Такой опыт накоплен во многих парламентах мира.
К примеру, достаточно распространена практика временного отстранения депутата от участия в заседаниях парламента, как правило, на срок не более двух недель (подобные нормы действуют во Франции, Японии, ряде других стран). В некоторых парламентах (в частности, в палате общин Великобритании) депутат может быть лишен мандата если его поведение будет признано «преступлением против парламента».
Вместе с тем необходимо отметить, что подобные санкции применяются крайне редко, в исключительных ситуациях, с учетом того, что они не должны противоречить принципам парламентаризма и народного представительства. С другой стороны, и сами депутаты в основном придерживаются существующих требований и норм парламентского поведения, определяемых регламентом и политическими традициями.
Введение дисциплинарных мер по отношению к депутатам (с закреплением процедуры их применения в Регламенте Верховной Рады) целесообразно и в Украине. Но следует учитывать, что они принесут эффект лишь в том случае, когда будут действовать против отдельных депутатов-хулиганов, а не против целых фракций. Дисциплинарные меры воздействия не должны быть дубинкой, направленной против оппозиции.
Одно из важнейших условий преодоления перманентного кризиса в работе Верховной Рады Украины — законодательное закрепление статуса и прав парламентской оппозиции. Но и этого недостаточно. Судьба украинского парламентаризма напрямую зависит от изменения модели отношений между парламентским большинством и оппозицией. Для этого не нужно ждать очередных президентских выборов или реализации политической реформы. И моральнее и выгоднее уважать друг друга сегодня. Ведь рано или поздно большинство и оппозиция меняются местами.
Геральд Кречмер, автор очерка о партийно-фракционной системе в парламенте ФРГ, отмечает в своем исследовании, что «к основополагающим элементам демократического парламентского права принадлежит не только создание и практика легальной оппозиции, а и исключительное полномочие на принятие решение и ответственность парламентского большинства». Права меньшинства служат его защите от произвола большинства. Но и большинство в свою очередь получает определенные гарантии от обструкций со стороны меньшинства.
И еще одна поучительная цитата: «Оппозиция должна подчиняться решениям, законно принятым представителями ее противников, но чем в большей степени эти решения ставят под угрозу ее свободу или ее интересы, тем больший соблазн словчить, а в самом предельном случае — не подчиниться, но взбунтоваться, она будет испытывать. Сознательное подчинение меньшинства требует, чтобы находящееся у власти большинство пользовалось этой властью умеренно» (Филипп Бенеттон, французский политолог).
Это азбучные истины парламентской демократии. Увы, украинские политики о них часто забывают. Современный украинский парламентаризм может быть малосимпатичен. Но жертвуя им, мы жертвуем и остатками демократии.
