Режим обложения налогом села опять требует общественного внимания и дискуссий, ведь с 1 января 2007 года для сельхозпроизводителей заканчивается действие льгот по уплате налога на добавленную стоимость (НДС) и на 20% увеличиваются отчисления плательщиков фиксированного сельхозналога в фонды оплаты труда. Поэтому это может существенно повлиять на рентабельность сельскохозяйственного производства и сделать его в нынешних украинских условиях просто невозможным. Чтобы не допустить этого, необходимо создать адекватный механизм поддержки сельхозпроизводителей. Международный опыт показывает, что государственные расходы на сельскохозяйственные исследования и разработки, совещательные службы, образование, сельскую инфраструктуру, системы контроля за безопасностью и качеством продуктов питания и развитие сельской местности являются важнейшими движущими силами развития сельского хозяйства и обеспечения его конкурентоспособности.
Однако в Украине фискальные (бюджетные) расходы на сельское хозяйство выросли с 0,3 млрд. грн. в 2000 г. до 9,8 млрд. грн. в 2005 г. (или с 1 до 2,5 % ВВП соответственно). Но, шли они, как и раньше, большей частью на субсидии, а не на инвестиции (в 2005 г. на субсидии приходилось 75% общей фискальной поддержки). Поскольку такие расходы Украины на сельское хозяйство сопоставимы с расходами стран со средним уровнем дохода и даже некоторых стран с высоким доходом, постольку украинским политикам следует, прежде всего, сосредотачиваться на улучшении эффективности и характере государственных расходов на сельское хозяйство, нежели на повышении уровня этих расходов (Табл. 1).
Три ключевых задачи аграрной политики сегодня требуют внимания. Во-первых, правительство должно создать условия для появления благоприятной среды для аграрного развития. Во-вторых, правительству следует отказаться от разрушительных для рынка мер, которые подрывают долгосрочную конкурентоспособность сектора, и сосредоточить свои финансовые ресурсы на преодолении структурных препятствий, которые мешают развитию сельского хозяйства и сельских территорий. И, в-третьих, правительство должно улучшить качество государственных программ, которые больше всего содействуют экономическому развитию, удовлетворяя растущие потребности частного сельского хозяйства и пищевой промышленности.
ЧТО ТАКОЕ БЛАГОПРИЯТНАЯ СРЕДА
Сейчас фискальные расходы на сельское хозяйство в Украине едва компенсируют потери аграрных производителей, вызванных политикой в сфере ценообразования и торговли, поскольку такая политика снижает цены сельскохозяйственного товаропроизводителя и, таким образом, сводит на нет большую финансовую поддержку из бюджета и за счет налоговых льгот (Табл. 2). Поэтому улучшение аграрной политики является первым и необходимым шагом на пути к повышению эффективности государственных расходов на сельское хозяйство. (Табл. 2).
Инструменты внешней торговой политики, такие как экспортная пошлина на семена масличных растений и живой скот, и задолженность по возмещению НДС на экспорт, непосредственно снижают цены сельскохозяйственных товаропроизводителей. Некоторые инструменты политики в отношении внутреннего рынка углубляют неопределенность, уменьшают конкуренцию и сдерживают частные инвестиции из-за непредсказуемого государственного вмешательства в продовольственный рынок, контроля за ценами на продукты питания и за колебанием этих цен, ограничений межобластного движения сельскохозяйственных товаров и нормативно- правовых актов, которые сверх меры регулируют сферу безопасности продуктов питания и санитарные/фитосанитарные меры (фон Крамон-Таубадель, 2001). Эти факторы увеличивают расходы на сбыт и торговые наценки (и без того высокие), что ведет к более низким ценам для сельскохозяйственных производителей.
Еще одной причиной низких цен у сельскохозяйственных производителей являются большие расходы на сбыт в цепочке поставки продуктов питания. Украина унаследовала от Советского Союза довольно неэффективную структуру экономики, которая приводит к большим расходам на транспортировку, хранение, загрузочно-разгрузочные работы в морских портах, безопасность и качество продуктов питания и к другим расходам. Правительству следует вкладывать больше средств в государственную инфраструктуру и улучшать качество государственных услуг, которые предоставляются частному сектору. В то же время, правительству следует улучшить инвестиционный климат, строя партнерские отношения с частным сектором и избегая вмешательств в работу цепочек поставки продуктов питания, что даст возможность привлечь больше частных инвестиций.
Следовательно, увеличение объемов бюджетных ресурсов на сельское хозяйство без улучшения аграрной политики было бы экономически неэффективным и фискально неустойчивым шагом. Обновление политики в этой отрасли будет содействовать восстановлению прибыльности сельского хозяйства и стимулированию частных инвестиций. Первый комплекс мер должен устранить очевидные политические вмешательства. Эти меры можно ввести с минимальными фискальными потерями или совсем без них. Второй комплекс мер должен устранить структурные проблемы, которые мешают эффективной работе аграрных рынков. В них будут входить государственные инвестиции, нацеленные на обеспечение общественных благ (таких как система распространения сельскохозяйственных знаний, безопасность и качество продуктов питания и распространение информации). Также сюда будет входить деятельность по улучшению условий ведения бизнеса, чтобы привлечь больше частных инвестиций в инфраструктуру сбыта и улучшить управление теми государственными организациями, которые предоставляют частному сектору услуги, например услуги по перевозкам, лицензированию, инспектированию и сертификации.
КАК РАСХОДОВАТЬ БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА
В течение 2000—2005 гг. в структуре фискальных расходов на сельское хозяйство все больше доминировали субсидии, финансируемые за счет бюджетных платежей и налоговых льгот. В 2005 г. совокупные субсидии сельскому хозяйству выросли до 7,3 млрд. грн. по сравнению с 1,2 млрд. грн. в 2000 г. (Табл. 3). Субсидии, финансируемые из таких источников, как НДС и государственный бюджет, направлялись на поддержку сельскохозяйственного производства, особенно животноводческой продукции, и снижение стоимости некоторых средств производства. Неравномерность предоставления субсидий в течение года и отсутствие прозрачности критериев приемлемости и процесса отбора значительно снижают эффективность влияния субсидий на эффективность работы аграрных производителей. Эффективность бюджетных ассигнований и расходов НДС продолжала оцениваться на основании изменений номинального объема валовой продукции сельского хозяйства или использовании субсидированных ресурсов. В то же время очень мало внимания уделялось изменениям в сельскохозяйственной производительности и реальных доходах производителей в результате проведения определенных правительственных программ. Наконец вероятно, что субсидии в своем большинстве несколько поощрили увеличение объема производства целевой продукции или использование субсидированных материально-технических ресурсов, однако не факт, что эти субсидии содействовали инвестициям, которые так срочно необходимы для усиления конкурентоспособности сельского хозяйства Украины. Международный опыт также свидетельствует, что субсидии не приводят к улучшению эффективности и устойчивому экономическому росту, поэтому бюджетные ресурсы должны направляться не на субсидирование производства, а на общественные блага для аграрного сектора и сельских жителей.
Например, исследование структуры государственных расходов на сельское хозяйство на примере десяти стран Латинской Америки и Карибского бассейна (1985—2000 гг.). Рассматривалось влияние совокупных государственных расходов и их состава на сельскохозяйственный доход на душу населения, учитывая открытость торговли и долю ВВП на душу населения в несельскохозяйственном секторе. Основной вывод состоит в том, что государственные расходы имеют позитивное влияние на сельскохозяйственный доход на душу населения, но очень важным является структура или состав таких расходов. Если 10% совокупных государственных расходов, которые идут на субсидии, направить на финансирование общественных благ, то это увеличило бы сельскохозяйственный доход на душу населения на 2,3%, и этот результат можно получить без увеличения объема совокупных расходов. В противовес этому, увеличение расходов (без изменения их состава) является намного менее эффективным средством увеличения сельскохозяйственных доходов на душу населения: десятипроцентное увеличение правительственных затрат даст в среднем рост сельскохозяйственного дохода только на 0,6 %. Такая разница является значительной, главным образом, потому что она охватывает и позитивный эффект от увеличения предоставления общественных благ, и позитивный эффект от уменьшения искажений, вызванных субсидиями, которые плохо отражаются на количестве и качестве частных инвестиций. В упомянутом исследовании расходы на общественные блага включают расходы на создание и передачу технологий, охрану грунтов, санитарную и фитосанитарную защиту, коммуникационные и информационные услуги, инфраструктуру села и социальные услуги (напр., образование и здравоохранение). Расходы на индивидуальные блага включают субсидии на конкретные виды товаров, помощь и рекламу в сбыте, субсидированные кредиты и орошение.
Более того, субсидии имели масштабное негативное влияние на долговременную конкурентоспособность сельхозпредприятий, распределение дохода в пределах сектора, макроэкономические показатели, а также альтернативные расходы, вызванные нерациональным использованием времени государственными служащими в Министерстве аграрной политики. Поскольку большинство субсидий было направлено, скорее, на «частные», чем общественные интересы, то есть все основания постепенно прекратить предоставление таких субсидий, включая льготы по уплате НДС.
Ожидаемое членство в ВТО следует рассматривать не как угрозу, а как возможность перейти от «желтого» к «зеленому» ящику мер поддержки 1 . Большинство субсидий надо постепенно отменить, а вместо этого использовать государственные ресурсы на аграрные инвестиционные программы, общественные блага и развитие села (фон Крамон-Таубадель и Звезда, 2005). Министерство аграрной политики должно разработать стратегию инвестиционной поддержки сельского хозяйства и более активно координировать сельское развитие на общенациональном уровне. Инвестиционные программы должны работать подобно грантам, которые выдаются на конкурсной основе и софинансируют долгосрочные инвестиции аграрных производителей. Развитие села является очень важным для экономического роста аграрного сектора, чтобы освободить сельскохозяйственные предприятия от социальной ответственности и поощрить создание рабочих мест, не связанных с сельским хозяйством, а также чтобы улучшить инфраструктуру села, которая играет значительную роль в стимулировании роста и конкуренции в сельском хозяйстве.
АКТУАЛЬНО КАЧЕСТВО ИНВЕСТИЦИЙ
Увеличение объемов финансирования общественных благ, которое потенциально будет содействовать экономическому росту, само по себе вряд ли повысит результаты государственных инвестиций, если не устранить слабые места в оказании государственных услуг. В течение 2000—2005 гг. Украина в пять раз увеличила финансирование инвестиций, которые потенциально содействуют развитию. Несмотря на то, что международный опыт свидетельствует о значительном влиянии таких государственных инвестиций на рост и конкурентоспособность сельского хозяйства, отдача этих инвестиций в Украине вряд ли была такой же большой, как в других странах. Хотя низкая отдача инвестиций в Украине порой отражает общую среду в стране, неблагоприятную для роста и конкуренции, это также отражает недостатки в планировании, управлении и воплощении потенциально важных государственных программ содействия развитию.
Многие государственные услуги являются общественными по своей природе и поэтому заслуживают государственного финансирования. Следовательно, государственному сектору нужно будет и далее финансировать те услуги, которые генерируют важные выгоды для общества в целом. В то же время следует усилить эффективность государственных учреждений путем разработки четких стандартов оказания государственных услуг, которые будут согласованы в рамках ежегодного процесса рассмотрения бюджета и станут обоснованием для предоставленных бюджетных средств.
Вместе с тем государственные учреждения должны прекратить коммерческую деятельность, особенно ту, которая подрывает их способность выполнять регуляторные функции. Программы государственного сектора должны избегать замещения функций частного сектора, и, разрабатывая соответствующее законодательство и обеспечивая основы благоприятной политики, государство должно содействовать предоставлению многих общественных услуг, привлекая частные компании.
Напряженность в работе аграрного сектора создана отсутствием налаженных фьючерсного рынка, системы страхования сельскохозяйственных рисков, совещательных служб и современной системы обеспечения безопасности и качества продуктов питания. Государственный сектор должен играть важную роль в содействии оказанию этих услуг, не заменяя собой частный сектор, а предоставляя техническую помощь частным поставщикам, развивая партнерские отношения между государством и частным сектором в сфере оказания услуг, обмениваясь информацией, координируя деятельность с поставщиками частных услуг и создавая механизмы для аккредитации частных услуг. Только тогда государственные инвестиции в общественные блага будут срабатывать и будут иметь значительное влияние на долгосрочный рост сельского хозяйства.
1 .«Зеленый» ящик — меры государственной поддержки, которые не связаны с производством и не вносят искажений в торговлю. «Желтый» ящик — меры государственной поддержки, которые искажают торговлю: поддержка цен, прямые платежи и субсидии, снижения стоимости средств производства и т.п.
