Режим оподатковування села знову вимагає суспільної уваги й дискусій, адже з 1 січня 2007 року для сільгоспвиробників закінчується дія пільг щодо сплати податку на додаткову вартість (ПДВ) та на 20% збільшуються відрахування платників фіксованого сільгоспподатку у фонди оплати праці. Отже, це може істотно вплинути на рентабельність сільськогосподарського виробництва й зробити його в нинішніх українських умовах просто неможливим. Щоб не допустити цього, необхідно створити адекватний механізм підтримки сільгоспвиробників.
Міжнародний досвід свідчить, що державні витрати на сільськогосподарські дослідження й розробки, дорадчі служби, освіту, сільську інфраструктуру, системи контролю за безпекою та якістю продуктів харчування й розвиток сільської місцевості є найважливішими рушійними силами розвитку сільського господарства й забезпечення його конкурентоспрможності.
Однак в Україні фіскальні (бюджетні) витрати на сільське господарство зросли з 0,3 млрд. грн. 2000 року до 9,8 млрд. грн. 2005 року (або з 1 до 2,5% ВВП відповідно). Але йшли вони, як і раніше, здебільшого на субсидії, а не на інвестиції (2005 р. на субсидії припадало 75% загальної фіскальної підтримки). Оскільки такі витрати України на сільське господарство можна зіставити з витратами країн із середнім рівнем доходу й навіть із деякими країнами з високим доходом, то українським політикам слід передусім зосереджуватися на поліпшенні ефективності й характеру державних витрат на сільське господарство, ніж на збільшенні рівня цих витрат (табл. 1).
Три ключові завдання аграрної політики сьогодні вимагають уваги. По-перше, уряд має створити умови для появи сприятливого середовища для аграрного розвитку. По-друге, уряду слід відмовитися від руйнівних для ринку заходів, які підривають довгострокову конкурентоспроможність сектору, й зосередити свої фінансові ресурси на подоланні структурних перешкод, які заважають розвитку сільського господарства та сільських територій. І, по-третє, уряд має покращити якість державних програм, що найбільше сприяють економічному розвитку, задовольняючи зростаючі потреби приватного сільського господарства та харчової промисловості.
ЩО ТАКЕ СПРИЯТЛИВЕ СЕРЕДОВИЩЕ
Зараз фіскальні витрати на сільське господарство в Україні ледве компенсують втрати аграрних виробників, спричинені політикою у сфері ціноутворення та торгівлі, оскільки така політика понижує ціни сільськогосподарського товаровиробника й, таким чином, зводить нанівець велику фінансову підтримку з бюджету та за рахунок податкових пільг (табл. 2). Отож покращення аграрної політики є першим і необхідним кроком на шляху до підвищення ефективності державних витрат на сільське господарство (табл. 2).
Інструменти зовнішньої торговельної політики, такі як експортне мито на насіння олійних рослин та живу худобу й заборгованість з відшкодування ПДВ на експорт безпосередньо зменшують ціни сільськогосподарських товаровиробників. Деякі інструменти політики щодо внутрішнього ринку поглиблюють невизначеність, зменшують конкуренцію та стримують приватні інвестиції через непередбачувані державні втручання в продовольчий ринок, контроль за цінами на продукти харчування й за коливанням цих цін, обмеження міжобласного руху сільськогосподарських товарів та нормативно-правові акти, які надмірно регулюють сферу безпечності продуктів харчування й санітарні/фітосанітарні заходи (фон Крамон-Таубадель, 2001 р.). Ці чинники збільшують витрати на збут і торгові націнки (й без того великі), що веде до більш низьких цін для сільськогосподарських виробників.
Ще однією причиною низьких цін сільськогосподарських виробників є великі витрати на збут у ланцюжку постачання продуктів харчування. Україна успадкувала від Радянського Союзу доволі неефективну структуру економіки, що призводить до великих витрат на транспортування, зберігання, завантажувально-розвантажувальні роботи в морських портах, безпеку та якість продуктів харчування, а також до інших витрат. Уряд має вкладати більше коштів у державну інфраструктуру й покращувати якість державних послуг, які надаються приватному сектору. Водночас уряд має поліпшити інвестиційний клімат, будуючи партнерські відносини з приватним сектором й уникаючи втручань у роботу ланцюгів постачання продуктів харчування, що дозволить залучити більше приватних інвестицій.
Отже, збільшення обсягів бюджетних ресурсів на сільське господарство без покращання аграрної політики було б економічно неефективним і фіскально несталим кроком. Оновлення політики в цій галузі сприятиме відновленню прибутковості сільського господарства та стимулюванню приватних інвестицій. Перший комплекс заходів має усунути очевидні політичні втручання. Ці заходи можна впровадити з мінімальними фіскальними втратами або зовсім без них. Другий комплекс заходів має усунути структурні проблеми, які заважають ефективній роботі аграрних ринків. До них входитимуть державні інвестиції, націлені на забезпечення суспільних благ (таких, як система поширення сільськогосподарських знань, безпечність та якість продуктів харчування та поширення інформації). Також сюди входитиме діяльність з поліпшення умов ведення бізнесу, щоб залучити більше приватних інвестицій в інфраструктуру збуту й покращити управління тими державними організаціями, які надають приватному сектору послуги, як-от: послуги з перевезень, ліцензування, інспектування й сертифікації.
ЯК ВИТРАЧАТИ БЮДЖЕТНІ КОШТИ
Протягом 2000 — 2005 рр. у структурі фіскальних витрат на сільське господарство все більше домінували субсидії, фінансовані за рахунок бюджетних платежів і податкових пільг. 2005 р. сукупні субсидії сільському господарству зросли до 7,3 млрд. грн. порівняно з 1,2 млрд. грн. 2000 р. (табл. 3). Субсидії, фінансовані з таких джерел, як ПДВ і державний бюджет, спрямовувалися на підтримку сільськогосподарського виробництва, особливо — тваринницької продукції й на зниження вартості деяких засобів виробництва (табл. 3).
Нерівномірність надання субсидій протягом року й відсутність прозорості критеріїв прийнятності та процесу відбору значно знижувати ефективність впливу субсидій на ефективність роботи аграрних виробників. Ефективність бюджетних асигнувань і витрат ПДВ продовжувала оцінюватися на підставі змін номінального обсягу валової продукції сільського господарства або при використанні субсидованих ресурсів. У той же час дуже мало уваги приділялося змінам у сільськогосподарській продуктивності та реальних доходах виробників у результаті проведення певних урядових програм. Зрештою, вірогідно, що субсидії у своїй більшості дещо заохотили збільшення обсягу виробництва цільової продукції або використання субсидованих матеріально-технічних ресурсів, однак не факт, що ці субсидії сприяли інвестиціям, які так терміново необхідні для посилення конкурентоспроможності сільського господарства України. Міжнародний досвід також свідчить, що субсидії не приводять до покращання ефективності та сталого економічного зростання, тому бюджетні ресурси мають направлятися не на субсидування виробництва, а на суспільні блага для аграрного сектору й сільських жителів.
Приміром, дослідження структури державних витрат на сільське господарство на прикладі десяти країн Латинської Америки й Карибського басейну (1985 — 2000 рр.). Розглядався вплив сукупних державних витрат та їхнього складу на сільськогосподарський дохід на душу населення, з огляду на відкритість торгівлі й частку ВВП на душу населення в несільськогосподарському секторі. Основний висновок полягає в тому, що державні витрати мають позитивний вплив на сільськогосподарський дохід на душу населення, але дуже важливою є структура чи склад таких витрат. Якщо 10% сукупних державних витрат, які йдуть на субсидії, спрямувати на фінансування суспільних благ, то це збільшило б сільськогосподарський дохід на душу населення на 2,3%, і цей результат можна одержати без збільшення обсягу сукупних витрат. На противагу цьому, збільшення видатків (без зміни їхнього складу) є набагато менш ефективним засобом збільшення сільськогосподарських доходів на душу населення: десятивідсоткове збільшення урядових затрат дасть у середньому зростання сільськогосподарського доходу лише на 0,6%. Така різниця є значною головними чином тому, що вона охоплює й позитивний ефект від збільшення надання суспільних благ, і позитивний ефект від зменшення викривлень, викликаних субсидіями, які погано позначаються на кількості та якості приватних інвестицій. У згаданому дослідженні витрати на суспільні блага включають витрати на створення й передачу технологій, охорону ґрунтів, санітарний і фітосанітарний захист, комунікаційні та інформаційні послуги, інфраструктуру села та соціальні послуги (наприклад, освіта та охорона здоров’я). Витрати на індивідуальні блага включають субсидії на конкретні види товарів, допомогу й рекламу в збуті, субсидовані кредити та зрошення.
Більше того, субсидії мали масштабний негативний вплив на довготривалу конкурентоспроможність сільгосппідприємств, розподілення доходу в межах сектору, макроекономічні показники, а також альтернативні витрати, які викликали нераціональне використання часу державних службовців у Міністерстві аграрної політики. Оскільки більшість субсидій була спрямована швидше на «приватні», ніж на суспільні інтереси, то є всі підстави поступово припинити надання таких субсидій, включаючи пільги зі сплати ПДВ.
Очікуване членство в СОТ слід розглядати не як загрозу, а як можливість перейти від «жовтої» до «зеленої» скриньки заходів підтримки. 1 Більшість субсидій слід поступово відмінити, а натомість використовувати державні ресурси на аграрні інвестиційні програми, суспільні блага й розвиток села (фон Крамон-Таубадель та Зоря, 2005 р.). Міністерство аграрної політики має розробити стратегію інвестиційної підтримки сільського господарства й більш активно координувати сільський розвиток на загальнонаціональному рівні. Інвестиційні програми мають працювати на зразок грантів, які видаються на конкурсній основі та співфінансують довгострокові інвестиції аграрних виробників. Розвиток села є вкрай важливим для економічного зростання аграрного сектору, щоб звільнити сільськогосподарські підприємства від соціальної відповідальності й заохотити створення робочих місць, не пов’язаних із сільським господарством, а також щоб покращити інфраструктуру села, яка відіграє значну роль у стимулюванні зростання й конкуренції в сільському господарстві.
НА ЧАСІ ЯКІСТЬ ІНВЕСТИЦІЙ
Збільшення обсягів фінансування суспільних благ, що потенційно сприятиме економічному зростанню, само по собі навряд чи підвищить результати державних інвестицій, якщо не усунути слабкі місця в наданні державних послуг. Протягом 2000 — 2005 рр. Україна в п’ять разів збільшила фінансування інвестицій, які потенційно сприяють розвитку. Не зважаючи на те, що міжнародний досвід свідчить про значний вплив таких державних інвестицій на зростання й конкурентоспроможність сільського господарства, віддача цих інвестицій в Україні навряд чи була такою ж великою, як в інших країнах. Хоча низька віддача інвестицій в Україні почасти відображає загальне середовище в країні, несприятливе для зростання та конкуренції, це також відображає недоліки в плануванні, управлінні та втіленні потенційно важливих програм державного сприяння розвитку.
Багато державних послуг є суспільними за своєю природою й тому заслуговують на державне фінансування. Отже, державному сектору треба буде й надалі фінансувати ті послуги, які генерують важливі вигоди для суспільства в цілому. Водночас слід підсилити ефективність державних установ шляхом розроблення чітких стандартів надання державних послуг, які будуть узгоджені в рамках щорічного процесу розгляду бюджету й стануть обґрунтуванням для наданих бюджетних коштів.
Разом із тим державні установи мають припинити комерційну діяльність, особливо ту, яка підриває їхню здатність виконувати регуляторні функції. Програми державного сектору мають уникати заміщення функцій приватного сектору, й, розробляючи відповідне законодавство та забезпечуючи основи сприятливої політики, держава має сприяти наданню багатьох суспільних послуг, залучаючи приватні компанії.
Напруженість у роботі аграрного сектору створена відсутністю налагодженого ф’ючерсного ринку, системи страхування сільськогосподарських ризиків, дорадчих служб та сучасної системи гарантування безпеки та якості продуктів харчування. Державний сектор має відігравати важливу роль у сприянні наданню цих послуг, не замінюючи собою приватний сектор, а надаючи технічну допомогу приватним постачальникам, розвиваючи партнерські відносини між державою й приватним сектором у сфері надання послуг, обмінюючись інформацією, координуючи діяльність із постачальниками приватних послуг та створюючи механізми для акредитації приватних послуг. Тільки тоді державні інвестиції в суспільні блага спрацьовуватимуть і матимуть значний вплив на довгострокове зростання сільського господарства.
1. «Зелена» скринька — заходи державної підтримки, які не пов’язані з виробництвом і не вносять викривлень у торгівлю. «Жовта» скринька — заходи державної підтримки, які викривлюють торгівлю: підтримка цін, прямі платежі та субсидії, зниження вартості засобів виробництва тощо.
