Свои рецепты выхода из кризиса власти, грозящего затянуться на неопределенное время, в интервью «Дню» предлагает доктор юридических наук, представитель Президента Украины в Конституционном Суде Украины Владимир ШАПОВАЛ. Впрочем, в нашей беседе он выступает, в первую очередь, как эксперт, известный специалист в области конституционного права.
— Сакраментальные вопросы: кто виноват в очередном обострении отношений между ветвями власти, и что делать?
— Думаю, действительно можно говорить о конституционном кризисе, стимулирующем определенные кризисные явления в общественном развитии в целом. Несовершенный, с юридической точки зрения, многозначный текст обновленной Конституции позволяет разное его толкование, тем самым провоцируя оппонентов на противостояние. Очевидно, что внесенные в Основной Закон изменения были направлены на разрешение различных политических задач. В частности, не просто ограничить полномочия Президента, но и ограничить полномочия конкретного Президента. К тому же, проблема несовершенства текста Конституции накладывается на существующие общественно-политические проблемы.
— У Президента свое видение выхода из этого кризиса. Парламент, в частности спикер, тоже, как мы видим, не спешит «поступаться принципами». Получается — глухой угол?
— Кстати, я возражу одному из политиков, который сказал, что 250 депутатов, голосовавших за отставку правительства, — это не парламент. Если решение принимается надлежащим большинством голосов депутатов — это парламентское решение. Другое дело, насколько оно юридически выверено… Мне кажется, что в нашем случае наличие в парламенте большинства, стоящего на позициях, отличных от позиций, которые формулируют правительство или Президент, — это как раз и есть главная причина происходящего. Речь идет о фактически антиправительственном большинстве, или антипрезидентском, поскольку, исходя из риторики ее представителей, они не воспринимают некоторых действий Президента. Этот узел теоретически может быть развязан парламентскими выборами, которые состоятся в конце марта, хотя — чего можно ожидать от этих выборов? Наверное, снова создание «пестрого» парламента, в котором в муках будет рождаться коалиционное большинство. Вряд ли это желательная диалектика нашего общественного и политического развития.
— Сегодня дискутируется также вероятность роспуска следующего парламента…
— Конституция Украины в новой редакции действительно предусматривает расширение возможностей Президента относительно досрочного прекращения полномочий Верховной Рады. В соответствии с 90-й статьей — одной из тех, которые были реформированы, Президент имеет право прекратить полномочия ВР, если на протяжении 60 дней после отставки правительства не будет сформирован новый персональный состав Кабинета Министров. Это интересная норма. Для меня, как для юриста, возникает проблема: как нужно читать «после отставки Кабинета Министров»? Подпадает ли под эту формулировку ситуация, когда, согласно действующей Конституции, правительство сложит полномочия перед новоизбранной Верховной Радой? Или в этом предписании речь идет только об отставке Кабмина в связи с, например, выражением ему парламентом недоверия? Мировая практика свидетельствует, что объективная востребованность права президента распустить парламент возникает и тогда, когда избран новый состав парламента, парламент формирует новое правительство (но при этом отсутствует политически монолитное парламентское большинство), и когда целью президента является «подтолкнуть» парламент к ускорению формирования правительства. Наша Конституция в этой части, я бы сказал, довольно невыразительна, — если бы только в этой части!.. Если бы было зафиксировано однозначно — «на протяжении 60 дней после отставки и после сложения полномочий Кабинетом Министров перед новоизбранной Верховной Радой», — это было бы юридически чисто.
Еще одно довольно проблемное, как по мне, основание роспуска Верховной Рады, — это когда в парламенте в течение одного месяца не сформирована коалиция так называемых депутатских фракций (видимо, все- таки, парламентских фракций, а не депутатских) в соответствии со статьей 83-й Конституции. Но как определить факт формирования коалиции «депутатских фракций»?
Хотел бы процитировать положение упомянутой ст. 83: «В Верховной Раде Украины по результатам выборов на основании согласования политических позиций формируется коалиция депутатских фракций». Кто будет определять, было ли при формировании коалиции согласование политических позиций? С одной стороны, это якобы должна решать сама коалиция. С другой — Президент может сказать: «Нет, уважаемые! Я не вижу здесь согласования ваших политических позиций и поэтому не буду воспринимать ваших соответствующих предложений». На мой взгляд, в тексте Конституции есть, так сказать, лишние слова, которые стимулируют мышление в подобном направлении. И это фактор, который может дестабилизировать работу как правительства, так и парламента… При этом кое-кто утверждает, что Президент уполномочен сам предложить на должность премьера другую кандидатуру — вместо той, которую будет выдвигать парламентская коалиция. Все эти, так сказать, находки авторов конституционных изменений, касающихся парламентской коалиции, провоцируют абсолютно неоправданные сложности. Насколько я знаю, нет больше ни одной конституции, где бы подобные формулы были выписаны. Образование коалиции или однопартийного большинства в парламенте — это вопросы не юридические. Это вопросы конкретной политической практики. Проблемным является еще одно конституционное предписание, согласно которому коалиция так называемых депутатских фракций при определенных условиях прекращает свою деятельность. У меня возникает вопрос: а что может свидетельствовать о прекращении деятельности коалиции? Возможно, отказ голосовать в поддержку законопроектов, которые будет предлагать правительство? Или нежелание поддержать предложенный правительством проект государственного бюджета или изменения к нему? Или просто провал какого-то инициируемого правительством процедурного голосования... Ответ на этот вопрос является важным хотя бы потому, что с прекращением деятельности парламентской коалиции связана возможность роспуска Верховной Рады.
И пока я не чувствую, чтобы велась реальная работа по урегулированию всех этих вопросов. Или может снова возникнет ситуация, когда в последний момент этот корявый, простите, текст Конституции будет дополнен такими же корявыми регламентными предписаниями, которые еще больше все запутают? К тому же нельзя исключить возможности, в соответствии с которой предписаниями парламентского регламента попробуют корректировать соответствующие конституционные положения, изменять их смысл. Нужна системная, продумана работа, которой не хватало при разработке, а особенно — при принятии конституционных изменений.
Участникам дискуссии на тему «Уполномочен ли Президент распустить новоизбранную Верховную Раду», советую внимательно читать Конституцию: там есть некоторые оговорки. Скажите, что касается того, что полномочия Верховной Рады Украины, избранной на внеочередных выборах, т.е. проведенных после роспуска, не могут быть прекращены в течение одного года со дня ее избрания. Или относительно того, что полномочия Верховной Рады вообще не могут быть досрочно прекращены Президентом в последние шесть месяцев срока полномочий парламента или самого Президента. Характерно, что подобных оговорок в Конституции Украины больше всего по сравнению с другими основными законами, — я этот вопрос специально исследовал. Другие, как правило, ограничиваются одним предостережением — относительно того, что Президент не может распустить парламент на протяжении шести последних месяцев срока своих полномочий.
— Видимо, депутаты — авторы этих оговорок пытались максимально себя обезопасить...
— На мой взгляд, этот способ выглядит как юридический садомазохизм, — лучше, все-таки, подобные проблемы решать сугубо политическим путем... Следовательно, если на протяжении месяца со дня открытия первого заседания новоизбранного состава Верховной Рады или со дня прекращения деятельности коалиции «депутатских фракций» не будет создана соответствующая коалиция (впервые или «новая»), Президент может распустить парламент. Но я думаю, что, почувствовав опасность, какую-то коалицию, хотя бы временную, хотя бы искусственную, в последний день депутаты все-таки создадут. Инстинкт самосохранения сработает. Что же касается второго основания роспуска — необразование правительства в 60- дневный срок, то тут все сложнее. Здесь есть еще один «подводный камень». Давайте смоделируем ситуацию следующим образом: Президент, который уполномочен предлагать Верховной Раде кандидатуры на должности министров обороны и иностранных дел, представьте себе, предлагает такие кандидатуры, которые по тем или иным причинам для парламента (т.е. парламентского большинства) неприемлемы. Рада этих кандидатов не назначает. Он предлагает другие — с таким же результатом. В конечном итоге, у Верховной Рады будет выбор: либо согласиться с предложением Президента, либо отстаивать свои позиции до конца. Вследствие чего персональный состав правительства в определенный срок не будет сформирован, и Президент получит возможность реализовать свое право на роспуск парламента. Возможно это? Возможно. Кстати, этот механизм позволяет Президенту провоцировать властный конфликт, предлагая Верховной Раде неприемлемые для большинства кандидатуры. Это также значит, что Президент соответствующим образом объективно приобретает неформальную возможность влиять на весь процесс формирования персонального состава Кабинета Министров, и с ним нужно, по существу, договариваться. С другой стороны — может возникнуть и такая парадоксальная ситуация: парламент якобы, учитывая оценки некоторых экспертов, уполномочен увольнять с должности отдельно взятого министра. На мой взгляд, таких полномочий Верховная Рада не имеет, — пункт 12 части 1 статьи 85 Конституции нужно читать по другому. Но если считать, что парламент такие полномочия имеет (именно такова позиция депутатов, проголосовавших за известное постановление об увольнении двух министров), то может получиться следующее: сформировали правительство, «продавил», так сказать, Президент кандидатуры на должности министров обороны и иностранных дел, а через некоторое время Верховная Рада, ссылаясь на якобы наличие у нее таких полномочий, увольняет обоих с должности. И что же потом? У Президента уже нет права при определенных условиях распустить парламент, ведь речь идет не о формировании всего состава правительства, а о назначении отдельных его членов. Т.е. сначала депутаты якобы согласились с Президентом, а потом чуть ли не сразу сделали по-своему. Что это значит? Это значит, что Президент, учитывая вероятность такой перспективы, может использовать свое право предлагать кандидатуры на должности двух названных министров исключительно с целью создания условий для роспуска Верховной Рады. Это абсурд, который не может возникать по логике «нормального» конституционного регулирования. Выводы можете сделать сами.
— Вы считаете изменение модели власти в Украине преждевременным?
— Усиление основ парламентаризма в нашей стране — это нормальный процесс, хоть и не безусловный, учитывая характер отечественных политических партий. Но очень важно, чтобы все эти шероховатости, о которых шла речь, были устранены. Поэтому, очевидно, необходимо еще раз как минимум (если руки не дойдут до комплексной конституционной реформы, которая зацепила бы не только исполнительную, а и, в первую очередь, судебную власть) обратиться к содержанию закона № 2222. И спокойно, с привлечением экспертов, в том числе и, как говорил известный герой Ильфа и Петрова, из «конкурирующих фирм», заняться устранением всех противоречий.
Важным является и то, что сегодня у нас образовалась своеобразная «конституционная дыра»: нормы, которые предусматривали порядок формирования правительства в предыдущей редакции Конституции, на сегодняшний момент упразднены. А нормы, касающиеся формирования коалиции «депутатских фракций» и на ее основе правительства, как известно, начнут действовать после парламентских выборов и, соответственно, могут быть реализованы в лучшем случае в конце апреля — в мае. Именно упомянутая коалиция будет предлагать Президенту кандидатуру на должность премьер-министра, т.е. только она может «запустить в действие» механизм формирования правительства. Получается, сегодня должность премьер-министра в случае ее вакантности не может быть замещена. Вместе с тем, если бы Верховная Рада отправила Кабинет Министров в отставку легитимным способом, с соблюдением должной процедуры (т.е. согласно статьи 87 Конституции, а не постановлением на основании пункта 12 части 1 статьи 85, как она это сделала), то нынешний состав правительства работал бы и дальше, поскольку Конституцией предусматривается функционирование отправленного в отставку правительства до формирования его нового состава. Все министры оставались бы министрами («исполняющий обязанности» — это постсоветский эвфемизм), но с несколько иным уровнем легитимности. Это было бы так называемое рабочее или техническое правительство, которое выполняет только определенные управленческие функции и не может инициировать законопроекты, заключать межправительственные соглашения и тому подобное. Иными словами, наша страна на протяжении двух-трех месяцев будет жить в условиях отсутствия конституционного механизма формирования правительства. Честно говоря, мне не известны примеры из мировой политической истории подобных «дыр» в конституционном регулировании.
— Отражается ли эта ситуация, на ваш взгляд, в частности на внешнеэкономических отношениях нашего государства?
— Она способна стать одной из козырных карт, которая при случае может появиться, как говорится, из рукава визави украинской стороны... Т.е. мы сначала сами себе создаем трудности, а потом героически пытаемся их преодолеть. Это действительно выглядит как анекдот...
— Ваш прогноз относительно длительности этого конституционного кризиса?
— Говорят, если от гриппа интенсивно лечиться, он проходит за семь дней, если не лечиться медикаментами, а пить чай с малиной и тому подобное — то за неделю... Видимо, каждый из них считает, что любые уступки с его стороны во время избирательной кампании могут привести к проигрышу, что проявление готовности к поискам компромисса испортит имидж его политической силы... Я не особенно надеюсь, что в предвыборный период будут достигнуты какие-нибудь договоренности. Возможно, это объективно тот случай, когда на протяжении времени, которое осталось до выборов, нужно, образно говоря, сидеть дома, пить чай с малиновым вареньем, читать интересные книги, — и до конца весны «болезнь» пройдет...
— Тогда вы сейчас как оптимист выступаете: кое-кто прогнозирует, что «болезнь» не пройдет не только до конца весны, но и до осени...
— Все будет зависеть в значительной степени от результатов выборов. Хотя уже сейчас почти очевидно, что в следующей Верховной Раде не будет доминирующей политической силы, которая бы могла самостоятельно образовать большинство. Поэтому там, опять же, нужно будет договариваться. Какими будут эти договоренности? Если конъюнктурными, то правительственно-парламентские кризисы будут возникать неминуемо и часто. Кстати, это такое, хотелось бы отметить, имманентное качество парламентской формы правления, к которой мы якобы эволюционируем: в парламентах тех государств, где нет сбалансированной партийной системы и ее необходимых составляющих (каковыми являются, например, консерваторы и лейбористы в Великобритании, социал-демократы и христианские демократы в ФРГ) и не действует так называемый принцип маятника (когда при власти фактически поочередно то те, то другие), образование коалиций — сверхсложный процесс. И правительства там иногда меняются дважды- трижды в год. Вспомним Италию второй половины прошлого века... Видимо, нас тоже это ожидает, — вряд ли в Украине в ближайшей перспективе будут действовать эффективные, авторитетные политические партии. Как свидетельствует опыт других стран, «классическая» биполярная партийная система у нас будет создана не скоро. И это, возможно, по-своему хорошо, ведь существование в режиме «стихийной» многопартийности будет заставлять наших политиков учиться реально договариваться.
— Ваша оценка ситуации с Конституционным Судом Украины?
— Если Конституционный Суд не нужен, нужно изменить Конституцию и создать, к примеру, Конституционный совет — как во Франции. С определенными совещательными полномочиями — кстати, авторитетный очень орган. Возможно, это путь. Но пока что существование Конституционного Суда у нас предусмотрено Основным Законом... Что касается нынешней ситуации с КС я — осторожный оптимист. Думаю, политики будут двигаться к определенной грани, пока не поймут, что дальше, собственно говоря, уже некуда. Мне, опять же, неизвестны подобные случаи: возникают определенные проблемы с формированием, функционированием конституционных судов, но чтобы кризис так затянулся... Надеюсь, все же, что после выборов этот вопрос разрешится.
По моему мнению, которое я уже высказывал, Конституционный Суд стал заложником одного своего полномочия, кстати, уникального в мировой практике, — права проверять на соответствие отдельным требованиям Конституции законопроекты о внесении изменений в Конституцию, причем выводы КС по этому поводу являются обязательными для Верховной Рады. Т.е. КС превращен в активного соавтора конституционных изменений, являющегося опасным прежде всего для самого суда. Я в свое время был категорически против этого и призывал к суженной трактовке соответствующего полномочия КС. Если бы Конституционный Суд Украины, как и подавляющее большинство конституционных судов других государств, вместо этого рассматривал, например, конституционные жалобы граждан, это было бы не только правильно, но и отражало бы предписания Конституции о том, что человек, его честь и достоинство является высшей социальной ценностью. Тогда Конституционный Суд не был бы политическим инструментом, участвующим непосредственно в «разводках», простите за применение неюридической терминологии, главных действующих лиц на украинской политической сцене.
— Какие перспективы имеет, на ваш взгляд, идея проведения референдума по вопросам конституционной реформы?
— Перспективы, очевидно, есть. Во- первых, есть решение Конституционного Суда, в котором прямо говорится о том, что новая Конституция Украины может быть принята на всеукраинском референдуме. Во-вторых, есть соответствующий закон, который был применен шесть лет назад, и который до сегодняшнего дня не отменен. Но есть одна проблема, которая формально не является проблемой для юристов, хотя имеет ключевой смысл. Убежден, что любой референдум тогда будет соответствующим и эффективным, когда он объединит, а не разъединит людей. А также тогда, когда у его инициаторов есть определенные гарантии того, что решение, которое они предлагают, будет одобрено. Иначе это будет выглядеть как расшатывание ситуации и самокомпрометация. Поэтому выносу на референдум новой редакции Конституции или новой Конституции Украины должно предшествовать достижение определенных политических договоренностей. Т.е. сегодня юридический путь к комплексной конституционной реформе открыт, но необходимо открыть еще и политический путь. Можно создавать рабочие группы и конституционные комиссии, но их деятельность будет иметь смысл лишь тогда, когда они разработают и предварительно одобрят проект, который может быть потом поддержан разными политическими силами и, согласно статьи 72-й Конституции, по народной инициативе будет вынесен на референдум. И это не должны быть комиссии при Президенте или Верховной Раде, ведь иначе возникнет логический вопрос, уполномочены ли эти органы соответствующим образом заниматься конституционным процессом. Следовательно, нужен широкий общественный диалог с целью осознания необходимости именно тех изменений, которые будут предлагаться. Эту работу можно начинать уже сегодня.
