Вопрос создания в Украине двухпалатного парламента является сегодня одним из наиболее острых и дискуссионных. У двухпалатного парламента есть как явные сторонники, так и ярые противники. Такой конфликт взглядов во многом объясняется неясностями в плане определения принципов формирования и функционирования Палаты Регионов. Поэтому, чтобы непредвзято разобраться в этой проблеме, попытаемся проанализировать историю вопроса, современный европейский и мировой опыт парламентаризма. Тем более, что переход к двухпалатной структуре парламента является одним из ключевых элементов президентской модели политической реформы, суть которой сформулирована в конституционных инициативах, вынесенных на всенародное обсуждение.
Этот вопрос является актуальным также и потому, что нынешняя конфигурация политической системы не способствует адекватному представительству региональных интересов. Поэтому, если реформа будет сведена исключительно к механизму формирования коалиционного правительства партиями и блоками, избранными по пропорциональной системе, то мы не только не решим проблему, а наоборот, лишь усилим ее. Ведь в подобной структуре практически отсутствуют легальные механизмы репрезентации региональных интересов на общегосударственном уровне.
Для того, чтобы непредвзято и без излишнего политизирования разобраться в этой проблеме, целесообразно проанализировать европейский и мировой опыт.
Из 87-и стран, в которых сейчас функционируют однопалатные парламенты, 70 процентов относятся к странам третьего мира. Для современной Европы однопалатные парламенты также являются скорее исключением, нежели правилом. На сегодняшний день двухпалатные парламенты действуют во всех крупнейших государствах Европейского континента. Причем как в федерациях — России, Германии, Австрии, — так и в унитарных государствах — Франции, Польше, Италии, Чехии и других. Двухпалатность работает как в «новых», так и в «старых» демократиях.
Безусловно, это не означает, что в названых странах устройство и полномочия парламентов полностью идентичны. Ведь в рамках двухпалатности, как определенной принципиальной схемы, существуют различные варианты, которые иногда достаточно существенно отличаются друг от друга.
В политической науке характеристики двухпалатной модели определяются по ряду параметров. Первый — это формальные признаки, которые заключаются в конституционно закрепленных полномочиях каждой из палат парламента. Второй параметр связан с электоральной процедурой формирования палат. Третий обуславливается конгруэнтностью, то есть адекватностью и пропорциональностью социально-политического и регионального представительства.
Таким образом, когда говорится о потребности в оптимизации отечественной политической системы через формирование Палаты Регионов, фактически, необходимо определиться сразу по нескольким позициям.
Первая позиция — сильный или слабый бикамерализм (двухпалатность. — Ред. ) с симметричными или несимметричными полномочиями палат. Под этим понимается нахождение оптимального соотношения между функциями нижней и верхней палат высшего законодательного органа.
Сильный бикамерализм, когда обе палаты имеют приблизительно равные полномочия и, соответственно, сравнимое политическое влияние, присущ, в большей степени, федеративным государствам. В качестве примера можно назвать Германию, Швейцарию, США, Австралию. Для Украины, как унитарного государства, более приемлемой является модель умеренного бикамерализма, которая существует в таких странах, как Франция, Испания, Италия, Польша и Нидерланды.
Вторая позиция — на каких принципах должна формироваться Палата Регионов? Тут также существуют различные возможности. Представители, которые будут репрезентировать интересы того или иного региона, могут определяться непосредственно гражданами через всеобщие выборы — это так называемый «прямой» способ формирования второй палаты. Это привычная для Украины схема, ведь именно по такому принципу сейчас избирается Верховная Рада.
Другой вариант, который в политологии определяют как «непрямой», заключается в том, что верхняя палата формируется через коллегию выборщиков, как это происходит в Соединенных Штатах или Франции, или путем назначения.
Так, во Франции Сенат — верхняя палата парламента — формируется коллегией выборщиков по департаментам сроком на 9 лет. В избирательную коллегию входят члены Национального Собрания — нижней палаты французского парламента, региональных советов и муниципальных советов низшего уровня. В России половина сенаторов избирается законодательными собраниями субъектов федерации, а другая половина назначается главами последних.
В Украине, очевидно, более целесообразной является первая модель — прямые всеобщие выборы, поскольку именно эта схема обеспечивает максимальную демократичность и соответствует логике функционирования унитарного государства.
В контексте этого же вопроса необходимо определить, по какой именно системе должны происходить выборы в Палату Регионов — пропорциональной или мажоритарной? Оптимальным представляется следующее сочетание. Нижняя палата украинского парламента должна формироваться в соответствии с классической пропорциональной моделью, то есть через партийные списки в общенациональном избирательном округе. В то же время, Палата Регионов должна избираться по мажоритарному принципу, что будет способствовать более эффективному представительству региональных интересов на высшем законодательном уровне.
Третья позиция. Чрезвычайно важный аспект — насколько адекватно будут представлены различные регионы во второй палате? Эта проблема актуальна не только для Украины. Диспропорция в представленности регионов с различной численностью населения наиболее часто возникает в федеральных палатах, где сверхпредставлены малые регионы и недостаточно представлены крупные. Наибольшая степень такого противоречия провоцируется моделями, в которых разновеликие территориально-административные единицы имеют равное представительство в верхней палате. Ярким примером такой диспропорции являются федеральные палаты США, Швейцарии, Венесуэлы и Австралии.
В начальном варианте проекта политического реформирования, который сейчас обсуждается, предусматривается равное представительство всех регионов, невзирая на существенную разницу в количестве граждан, которые в них проживают. Это сразу задает высокую степень несимметричности всей системы. В частности, если будет реализована предложенная схема, то это приведет к значительной недопредставленности восточного региона, а именно промышленной четверки — Харьковской, Днепропетровской, Донецкой и Луганской областей. Сейчас по избирательным округам им принадлежит 30% парламентских мест соответственно количеству населения. В случае же внедрения описанной модели формирования Палаты Регионов, им будет принадлежать 15%. Если взять промышленные регионы, то Донецко-Приднепровский имеет при выборах в округах 42% мест в Верховной Раде, Западный — 42% и Южный 16%. По новому же варианту Южный регион будет иметь чуть больше 14%, Донецко-Приднепровский — 29% вместо 42%, а Западный — 56%.
Эти цифры свидетельствуют о необходимости сделать представительство местных интересов в Палате Регионов более сбалансированным. В европейской и мировой практике это достигается различными способами. Например, пропорциональным распределением мест между областями в Италии и Австрии, или ранжированием 16 федеральных земель в Германии по схеме: до 2 миллионов населения — 3 представителя, 2—6 миллионов — 4 представителя, от 6 до 7 миллионов — 5, более 7 миллионов — 6 представителей.
В качестве альтернативы обозначенной схеме, которая предполагает по 3 представителя от каждого региона, можно предложить три варианта нейтрализации асимметричности, когда, например, Донецкая область, где проживает почти 5 миллионов человек, и Волынская, которая насчитывает около 1 миллиона жителей, будут иметь одинаковое количество представителей в верхней палате. Общий смысл этих вариантов состоит в компенсирующем введении дополнительных мест-мандатов к общему минимальному представительству от всех административно-территориальных субъектов.
Первый вариант — жестко конгруэнтная модель. В ее основу заложен принцип сбалансированного представительства всех регионов. Согласно этому варианту, все субъекты административно-территориального устройства Украины получают равное (по 3 мандата) количество мест в верхней палате. Для снятия асимметрии вводится прогрессивно-повышающий коэффициент, составляющий приблизительно 1 голос на каждую дополнительную долю в 1,3% населения.
Второй, более мягкий, вариант. По 1 дополнительному месту в Палате Регионов получают субъекты с населением свыше 2 миллионов, плюс на каждый дополнительный миллион еще по одному представителю.
Третий вариант. В этой модели по одному дополнительному представителю получают субъекты с населением свыше 1,5 миллионов человек, по 2 дополнительных места — с населением свыше 2 миллионов.
Разная степень пропорциональности представительства при использовании исходного и трех предложенных вариантов хорошо видна в таблице.
Формирование Палаты Регионов является для Украины важным шагом к реализации европейских общественно-политических стандартов. Переход к двухпалатной модели парламента позволит построить эффективную государственную модель, которая будет опираться на надежный региональный фундамент. Поэтому представители различных политических сил, органов государственной власти и местного самоуправления, эксперты и представители средств массовой информации должны акцентировать внимание на этом принципиальном вопросе. Главное, чтобы в дискуссии, которая развернулась в нашей стране вокруг содержания конституционно-политической реформы, мы руководствовались долгосрочными национальными интересами, а не политической конъюнктурой.
