Большинство стран-членов Европейского Союза сошлось на том, что будущей объединенной Европе необходимо иметь свою конституцию. Именно ее разработкой занят Конвент во главе с экс-президентом Франции Валери Жискар Д’Эстеном. На прошлой неделе Конвент уже презентовал так называемый «скелет» — основные положения будущей конституции, где, среди прочего, указано, что в будущем нужно ввести пост Президента Европейского Совета, который бы занимал один из бывших глав государств или правительств стран-членов ЕС. По мнению автора статьи, заместителя председателя Конвента, конституция необходима уже хотя бы для того, чтобы можно было вести речь о действительно единой Европе, которая была бы правовым субъектом и руководствовалась понятными для всех граждан законами. Идея неплоха. Как всегда, ее воплощение может оказаться гораздо труднее разработки. Тем более, что громоздкая брюссельская демократия вовсе не горит желанием сдавать свои позиции — а именно вследствие того, что бюрократическая машина работает прежде всего сама на себя, само понятие Европейского Союза становится все более и более неопределенным. Вопрос о том, где будет начинаться и заканчиваться объединенная Европа, вынесен за рамки статьи. Похоже, для нынешних представителей ЕС он уже решен.
На прошлой неделе президент Европейского Конвента Валери Жискар Д’Эстен представил так называемый «скелет» будущей конституции Европы. Все составляющие конституции: ценности, принципы, права граждан, сферы компетенции Союза и входящие в его состав институты власти и т.д. — были включены в этот «скелет». Эти документы появились несмотря на то, что первоначально выданный Конвенту мандат не уполномочивает делегатов заниматься разработкой конституции. В соответствии с принятой в Ницце декларацией, разработкой проекта которой занимался и я, будучи одним из премьер-министров, учавствовавших в этом мероприятии, мы должны были только упростить и реструктурировать основные договоры Евросоюза.
По мере того как Конвент работал, происходила трансформация нашего мандата под воздействием различных сил. Это воздействие оказывали страны-участницы, общественные организации, а также письма, документы и присланные по электронный почте сообщения, которые прибывали к нам со всей Европы. Такое демократическое воздействие изменило наш мандат. Когда даже министр иностранных дел Великобритании, страны, которая на протяжении многих веков довольствуется своей «неписаной конституцией», заявил, что ему бы очень хотелось иметь написанную конституцию Европы, произошли действительные изменения!
Однако ученые, такие, как Ральф Дарендорф и Джозеф Вейлер, высказывали мысль о том, что конституция Европы не имеет смысла, потому что предварительным условием существования демократической конституции является наличие высшей общей принадлежности, которая отсутствует в Евросоюзе, где до сих пор преобладает верность отдельным государствам. Другие, такие, как Роберт Дал, возражали им, что демократии требуются меньшие сообщества, основанные на общности интересов и личных отношениях. По их мнению, Европа, возможно, слишком большая, чтобы создать действительно демократические институты власти.
Таким теоретическим возражениям должен быть противопоставлен тот факт, что Европа уже существует — в действительности, каждый день принимаются решения на европейском уровне, которые определяют нашу жизнь. Даже если нам это и не нравится, Евросоюз является частью нашей системы управления, такой же, как и муниципалитеты, регионы и государства-нации. Поэтому вопрос заключается не в том, существует ли Европа, а в том, удовлетворены ли мы тем, как она функционирует. И если нет, то можем ли мы это исправить, и является ли конституция средством, с помощью которого это можно сделать?
Первая проблема, для которой требуется «конституционное» решение и которой сейчас занимаются — это четкая единая европейская принадлежность. Немногие люди это осознают, но из-за мешанинины договоров, на основании которых возникают нынешние европейские институты власти, «Европа» не является унитарным образованием; в действительности «Европейский союз» и «Европейское сообщество» означают две разные вещи.
Сообщество является набором учреждений, основанных в 1950-е годы с целью создания общего рынка. Когда позже мы решили иметь общую внешнюю политику и сотрудничать в судебных и политических делах, мы изобрели Союз. Союз занимается внешней политикой; Соообщество занимается экономической интеграцией.
Одно из последствий этого заключается в том, что соглашения с третьими странами, включающие как внешнеполитические вопросы, так и экономические, требуют заключения двух отдельных договоров: одного для Союза, а другого для Сообщества. Это приводит в замешательство даже искушенных иностранных дипломатов, проводящих переговоры с Европой. Если это приводит в замешательство даже их, то до какой степени это должно сбивать с толку простых граждан? Как могут граждане Европы на самом деле отождествлять себя с Европой, если единой «Европы» не существует?
Нечеткая судебная принадлежность Европы оказывает еще одно опасное воздействие. Если Сообщество делает что-то, что ущемляет чьи-то права, этот человек может обратиться в суд. Но если на ваши права покушается Союз, доступ в суд может быть закрыт, поскольку так случилось, что у Союза нет правосубъектности!
Следующая проблема, которой необходимо заняться — и также с привлечением конституции — это анонимная, бюрократическая природа европейских юридических актов. Критика институтов власти является такой же неотъемлемой частью демократии, как и защита перечисленных законных прав. Но европейские институты трудно критиковать, поскольку они издают акты, которые простые люди не могут именовать или понять.
В жизни страны акты парламентов называются «законодательными актами» или «законами», и у них есть названия, так что вы можете выступать в их поддержку или против них. В Евросоюзе мы имеем «постановления», «директивы», «решения», «основные руководящие принципы», «общие стратегии», «общие действия» — несметное количество, в котором может разобраться только специалист. Когда издается «директива», вы не знаете, кто за нее отвечает; они известны как, скажем, «Директива 17.62» (означает, что это директива № 17, изданная в 1962 году).
В Италии сейчас существует сомнительный парламентский закон, по которому можно будет изменять правила уголовного судопроизводства таким образом, что это может оказаться полезным выдающимся общественным деятелям. Прекрасно, с этим законопроектом связано имя сенатора Цирами. Ей-богу, мы можем выступать против «закона Цирами»! Было бы это так, если бы этот законопроект назывался «Постановление 75»?
Поскольку в Европе имеется столько много органов, занимающихся законотворчеством, — Совет Министров, Совет по сельскому хозяйству, Совет по промышленности, Совет по окружающей среде и т.д. — мы не знаем, кто что делает и зачем. Нам нужен единый законотворческий совет, двухпалатный Европейский парламент, в котором одна палата будет представлять страны-участницы, а вторая — европейских избирателей.
В такой упрощенной системе законодательство будет называться законодательством и постановления органов испольнительной власти, как это происходит в большинстве законодательных систем, будут заполнять пробелы первичных законодательных актов. Такую систему граждане Европы смогут понять.
Проект документа конституции, представленный на прошлой неделе, вводит немногие, но существенные изменения, которые могут предоставить гражданам Европы возможность как отождествлять себя с ней, так и критиковать ее. Он предусматривает единое общее юридическое лицо. Будет ли оно называться Евросоюз, Соединенные Штаты Европы, Единая Европа или как-то еще, оно также будет предусматривать унитарную, упрощенную систему нормативных актов, с созданием которой появится больше прозрачности и подотчетности.
Институциональная структура, предусматриваемая предлагаемой Конституцией Европы, должна также отражать и помогать развить более широкие устремления Европы. Европа должна представлять собой нечто большее, чем средство экономической интеграции, которая практичесики уже закончена. Самое простое, чего мы ожидаем, — это что Европа будет справедливой. Мы ожидаем, что наша социальная модель будет реализована. Мы ожидаем, что экономические и социальные вопросы будут решаться взаимосвязанно. Мы ожидаем, что Европа будет играть свою роль на благо всего мира.
Конечно, впереди нас ждут препятствия. Одно из них заключается в том, что большая Европа не может означать централизованную систему. Демократические правительства слишком сложны для этого. Установление надлежащего баланса между институтами власти европейского, национального, регионального и местного уровня будет решающим вопросом. Но если люди желают в законодательном порядке установить Конституцию Европы, то все их связи и ценности должны быть представлены в этой Конституции.
Джулиано АМАТО, бывший премьер-министр Италии, заместитель председателя Европейского Конвента.
