Сегодня состоится очередная сессия Верховной Рады Крыма, и практически все уверены в том, что нового скандала не избежать. В качестве «болевой точки» правительства автономии, судя по всему, будет использован Минфин. Отчет его руководителя Людмилы Денисовой является удобным поводом для нового витка конфликта.
Во всем том, что происходит в крымской Верховной Раде, есть определенные закономерности, а корни процессов лежат гораздо глубже. Может быть, депутаты конфликтуют вовсе не из-за того, что правительство работает не так, как хотелось бы Верховной Раде? С другой стороны, понятно, что крымская борьба не заканчивается, а возможно, и не начинается в Крыму: какую роль в этих процессах играют Киев и внекрымские силы?
АВТОНОМИЯ ПРОТИВ УНИТАРНОСТИ
Существует несколько факторов, определяющих обоюдную не удовлетворенность Киева и Симферополя. Во-первых — состояние и характер самой автономии, во-вторых, состояние и характер ее отношений с центром. Естественно, что по самой своей сути автономия, как таковая, стремится к большей самостоятельности и независимости, центр — к унификации отношений с регионами. Это заложено в самом украинском парадоксе государственного устройства, поскольку наша страна — как известно, с одной стороны — унитарное государство, с другой — в ее составе есть автономное образование АРК. Это противоречие проявляется в законодательном, политическом, социально-экономическом, общественно- психологическом и культурном плане. Сегодня идет бурный процесс развития и самого характера автономии, и, соответственно, ее отношений с центром, а он, как всякий процесс развития, не может не иметь конфликтов, противоречий, целых узлов проблем. Но дело, однако, не только в этом, но и в том, что сегодня центр, по всей видимости, хотел бы видеть автономию иной, чем она есть, а Крым, в свою очередь, тоже хотел бы видеть центр не таким, каким он есть на самом деле. Например, недавно глава крымского правительства Сергей Куницын говорил о том, что многие даже известные проблемы — как, например, вопрос об НДС на путевки, применение спецпатента в регионах Крыма и другие, из года в год не решаются, хотя они хорошо известны центру. Он просил Анатолия Кинаха поддержать проект государственной программы обустройства депортированных граждан на предстоящий период, которая только будет еще рассматриваться Кабинетом Министров, хотя о ее необходимости говорят уже давно. В законодательном плане «заморожен» вопрос о предоставлении депортированным земли, хотя на существующей правовой основе развязать его практически невозможно. А спикер крымского парламента Леонид Грач прямо обвинил Киев в непонимании проблем полуострова и сказал, что именно Кабинет Министров был до этого главным тормозом в решении крымских проблем.
К этой неудовлетворенности приводят, во-первых, длительное консервирование проблем на линии Киев — Крым, ведь со времени принятия Крымской конституции в стране по Крыму не было принято вообще никаких более или менее масштабных решений, хотя новые проблемы возникали чуть ли не ежемесячно. Уже несколько лет идут разговоры о необходимости принятия нескольких новых законов по Крыму — о Совете министров, о Верховной Раде автономии, по крымскотатарской проблематике, о проблемах социального устройства и производства — например, о вине, о крымской археологии, об эфиромасличной продукции, о языках и т.д., но далее разговоров дело не продвигается. Сдвиги есть, пожалуй, только в отношении закона о выборах Верховной Рады Крыма, но если бы не неумолимо надвигающиеся сроки, судьба его была бы такой же.
Поэтому объективно нельзя не видеть необходимости кардинальных мер в совершенствовании отношений центра и автономии. В Симферополе Анатолий Кинах высказал мысль, которая, по мнению крымских наблюдателей, станет, если будет реализованной, началом нового этапа от ношений по линии Киев—Крым: он сказал, что видит необходимость создания в составе Кабинета Министров Украины специальной структуры, которая бы занималась проблематикой Крыма — государственного комитета или другого формирования. Это, во-первых, поднимет научный уровень проработки решений центра, во-вторых, приведет к совершенствованию и более точному соблюдению законодательства, станет толчком к принятию недостающих законов, в-третьих, усовершенствует практику постоянных контактов и ускорит развязку накопившихся проблем. Говоря по-другому, уже сегодня и завтра крымские и крымско-украинские проблемы должны решаться совсем не так, как вчера. Но не все так просто…
САМ СЕБЕ ЦЕНТР
История Крымской автономии в современной Украине уже имеет десятилетний период развития. Главной причиной отношений Киев — Симферополь за это время, пожалуй, стала неопределенность. Говоря по-другому, в отношениях Киев — Крым накопился некий груз разночтений и противоречий, который должен быть либо разрешен, либо на него всякий раз будут натыкаться и Киев, и официальный Симферополь.
К таким проблемам относятся а) единое понимание правового поля страны, б) проблема межбюджетных отношений, в) вопрос полномочий крымского парламента.
Кто знаком с крымской проблематикой, тот помнит, что Леонид Грач неоднократно заявлял не только о непонимании Киевом проблем государственного строительства, но и неоднократно обвинял центр в игнорировании прав и полномочий автономии. С другой стороны, он исповедует тезис о наличии в стране двух правовых полей — крымского и украинского — и о необходимости их синхронизации. В Крыму (точнее, в Крымской Верховной Раде) считают, что АРК имеет свое собственное правовое поле, которое выпадает из правового поля государства и его надо синхронизировать. Но в Киеве настаивают, что общее правовое поле государства включает в себя и правовое поле автономии, которое не может выпадать из общих рамок, а если оно и имеет какие либо отличия, то и они должны быть предусмотрены общегосударственными нормами. То есть с этой точки зрения синхронизировать нечего — меньшее находится всегда в объеме большего и не выпадает из него. Отсюда, собственно, и вытекает еще один вопрос: справедливо ли и на уровне автономии общее правило о разделении функций законодательной, исполнительной и судебной власти? Здесь нет сомнений: Совет министров Крыма — орган исполнительной власти, Верховный суд, естественно, отдельная судебная парафия. Но, как известно, Верховная Рада Крыма не является законодательным, а есть только представительным органом, она давно не принимает законов, а только нормативно-правовые акты, и должна подчиняться букве и духу законов общегосударственных. Отсюда вопрос: есть ли решения Верховной Рады автономии равными по статусу решениям Верховной Рады страны? Например, по вопросу отставки своего правительства: может ли автономный парламент отставлять свое правительство не только по профессиональным, что понятно, но и как парламент страны — по политическим соображениям, как это случилось сейчас? Многие в Крыму, видимо, как и Президент, не дающий согласия на отставку, считают это своеволием. Они исходят из того, что в автономии должны преобладать рациональные экономические мотивы, а не политические.
Второе — межбюджетные отношения. Второй год Крымская Верховная Рада пытается принять одноканальный бюджет (т. е. оставлять все налоги в Крыму), опираясь, якобы, на норму своей конституции. Приняв бюджетный кодекс, парламент страны расставил точки над «і»: бюджет Крыма отныне формируется на формульной и нормативной основе на принципах достаточности, как сказал Игорь Митюков. Однако наивно было бы предполагать, что Крым «забыл» об этой спорной статье своей конституции — идея одноканальности в том или ином виде, как предполагают, будет подниматься вновь и вновь. И не только со спекулятивными целями, как, например, в период выборных кампаний, но и с серьезными намерениями тоже.
Все это и порождает общую третью проблему — полномочий крымского парламента. Крымский парламент был создан раньше, чем написан закон о нем, он рожден и сформирован как своевольное дитя от желания коммунистов бесконечно удерживать власть в руках в любой форме. Более того, если первая крымская конституция была написана под стремление обеспечить фактически автономное плавание Крыма в бурных водах истории, то, придя к власти, крымские коммунисты в особе Леонида Грача, естественно, стали писать крымскую конституцию не под потребности региона, а под сам факт существования парламента в Крыму и самостоятельно определяли объем своих прав и полномочий. При утверждении этой конституции крымская Верховная Рада исходила из того, что центром политической системы является сам Крым, что его права и полномочия не могут никем больше определяться, кроме как самой Верховной Радой Крыма. А как иначе понимать положение, что никто, кроме самой Верховной Рады Крыма, не может вносить в конституцию АРК изменений и дополнений?
Поэтому крымские аналитики считают, что конфликты по линии Симферополь —Киев неизбежны до тех пор, пока в основу крымской конституции будет положен крымоцентристский взгляд, а не нормы и принципы общегосударственного устройства. Конечно, нынешние конфликты центра и автономии, выливающиеся в обращения в Конституционный Суд, в угрозы спикера судиться с самим Президентом по вопросу своих прав и полномочий, определяются во многом личностными факторами. Смена спикера может многое изменить по форме и накалу противостояния. Однако государство не может на это полагаться, правовой системе нужна определенность без учета личностного фактора, и сменой спикера нельзя ограничиться — нужна смена норм самой крымской конституции, нужен пересмотр самого характера крымской автономии. А это, безусловно, большая научная и аналитическая работа, которая под силу только серьезным правовым государственным центрам. Естественно, сейчас уже понятно, что с началом этой работы Украина опоздала как минимум на 10 лет. Но ситуация такова, что чем раньше она будет сделана, тем лучше будет и стране, и автономии.
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ВОЛЮНТАРИЗМ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Разделение функций ветвей власти привело, однако, и к разделению самого характера ответственности. За что, скажем, отвечает законодательная (или, если в Крыму то представительная) ветвь власти? За своевременное формирование законодательной базы, естественно. Но что будет депутатам, если она, как в Украине, будет сформирована не вовремя, не полно, с изъянами? Избиратели с них спросят, если смогут, только во время следующих выборов. А так ничего…
А что будет с министрами и чиновниками в случае невыполнения программ, законов, инструкций, поручений? Тут положение иное — вышестоящие чиновники, прокуратура, граждане страны скоры на спрос: отчет, запрос, наказание, увольнение, суд. В целом получается, что законодательная ветвь власти более волюнтаристична — она работает на свое усмотрение, в то время, как исполнительная поставлена в жесткие рамки сиюминутных требований, которые необходимо решать с неизбежностью в это же время — пахать, сеять, убирать урожай, организовывать курортный сезон, обучать армию, собирать налоги, исполнять бюджет. Но совсем другое дело — представительная крымская власть: ее смысл де-юре, ПРЕДСТАВЛЯТЬ свой округ на собраниях таких же представителей. Таким образом, представительная крымская Верховная Рада де-юре и де- факто существует не из-за объективной потребности, а только потому, что субъективно нужно отличать автономию от области. И на этом ее номинативные функции заканчиваются — в остальном она равна обычному областному совету. То есть, при формировании новых параметров отношений Киев — Крым практически все 100 процентов решений определяются именно функциями и условиями работы Совета министров, который как орган исполнительной власти отвечает за исполнение на территории Крыма законов страны. Говоря другими словами — суверенитет Украины над Крымом простирается там и до тех пор, где работает правительство, и собственно заканчиваются (а в лучшем случае — ставятся под сомнение!) там и до тех пор, где пытается что-то по своему решить крымская Верховная Рада — региональная альтернатива парламенту страны. Парламент Крыма устанавливает на своей территории нормы, которые неминуемо должны отличаться от общегосударственных норм и параметров, иначе — либо там действуют общегосударственные нормы и переустанавливать их нет смысла, либо не было бы смысла вообще в крымском парламенте, ибо он же не может состоять только лишь в подтверждении общегосударственных норм. Таким образом, крымская Верховная Рада независимо от персоналий должна плодить отличия от общегосударственных законов, а Совет министров наоборот — точное исполнение общегосударственных принципов, норм и законов. Исходя из этого понятно: ведущим звеном, на который должна опираться реформа автономного государственного образования в унитарной стране должен быть Совет министров, независимо, естественно, от личностных и кадровых факторов, реализованных в нем. Глава правительства с любой фамилией должен вести в Крыму украиноцентристскую работу, глава парламента с любой фамилией — неизбежно будет или сепаратистом или крымоцентристом.
Есть еще один фактор, подтверждающий именно эту точку зрения, — наличие в автономии представительства Президента. Не удивительно, что и Василий Киселев, ранее работавший представителем, и ныне работающий Анатолий Корнейчук, будучи депутатами Верховной Рады Крыма, все же входят в проправительственные фракции и поддерживают позиции правительства. Оба также говорили о несовершенстве отношений между автономией и центром, о неполноте законодательства, об ошибках крымской конституции, приводящих к осложнениям в работе.
Теперь уже можно с определенностью говорить, что сам Крым оказался (по разным, естественно, причинам) не в состоянии самостоятельно и адекватно решить проблемные вопросы строительства автономии: первый «мешковский» опыт был пресечен полной отменой конституции и законодательных актов, теперь второй «коммунистический» опыт пока не нашел адекватной оценки в Киеве, но можно с определенностью говорить о том, что в нем отрицательных и неэффективных наработок значительно больше, чем положительных. До сих пор не решен вопрос о языках, отсутствие у русского и крымскотатарского языков государственного статуса то и дело порождает проблемы; о представительстве в парламенте всей гаммы национального состава населения речи и не идет — то и дело возникают конфликты не только с крымскими татарами и другими депортированными, но и с крымчаками и караимами. С отменой Конституционным Судом Украины положений о кадровой работе, о регламенте Верховной Рады, об имуществе автономии и других в правовой системе Крыма до сих пор существуют ничем не заполненные пустоты, свободные для волюнтаристских действий.
ПОЛИТИКА НА ПОРАЖЕНИЕ
Если проанализировать историю крымских конфликтов, то увидим: местом их всегда является парламент, однако предметом — чаще всего правительство. Почему? Уже одно это наводит на мысль, что дело заключается не в личностных характеристиках Сергея Куницына и Леонида Грача, потому, что и раньше в парламенте чаще всего спорили из-за обладания правительственными креслами.
Сергей Куницын как политик представляет группу пропрезидентских партий, он успешно зарекомендовал себя в экономике, недавно по телевидению он говорил, что чувствует себя здесь «в своей тарелке», и наоборот — в политике ему неуютно. В целом работа крымского правительства под управлением Сергея Куницына остается успешной — даже в первом полугодии 2001 года рост промышленного производства составил больше 16 процентов. Успехами отмечены практически все отрасли, даже инвестиций в этом году получено в 4 раза больше, чем в прошлом. В отличие от Грача, он не претендует на публичное лидерство. Леонид Грач наоборот: всегда стремится быть публичным политиком и уже сделал заявку на большое место в столице.
История борьбы за правительство в парламенте Крыма насчитывает уже много лет: еще до Грача и Куницына. Такое впечатление, что существует сила, которая все время толкает депутатов на периодическую смену правительства. Анализ показывает, что смена правительства требовалась всякий раз, как только начинался новый передел Крыма между разными группами. Группа Мешкова поставила правительство Сабурова, но борьба между фракциями «Россия» и «Согласие» сменила его на правительство Франчука, осложнение отношений между ними выдвинуло правительство Демиденко. Группа коммунистов, НДП и партии «Союз» выдвинула правительство Куницына, но разногласия провоцируют его смену. Значит, пришло время нового — четвертого, передела Крыма. Сегодня, кроме пропрезидентских партий и коммунистов, имеющих в парламенте Крыма свои фракции, можно назвать еще несколько «третьих» сил, которые и выступают катализатором процесса смены правительства: это народные депутаты Лев Миримский, Анатолий и Игорь Франчуки, периодически посещающие сессию в Крыму. Блок Леонида Грача с Анатолием Франчуком в прошлом году, о чем писали газеты, привел к первой «отставке» правительства Сергея Куницына, теперь блок Леонида Грача и Льва Миримского привел ко второй его «отставке». Но здесь слово «отставка» потому и в кавычках, что ни одна из «третьих сил» самостоятельно не может взять под контроль Крым. Уже больше 5 лет эти субъекты не уступают друг другу «ни пяди» крымских интересов и как только ситуация обостряется, пытаются занять лидирующее положение. Они рассматривают парламент Крыма как средство борьбы, правительство Крыма — как объект борьбы, поэтому они будут пытаться найти общий язык с любым спикером, так же как в равной степени они будут выступать против любого премьера, кроме «своего», так же как всегда будут скрыто выступать против усиления влияния на крымские процессы любых внекрымских сил, даже самого Президента. Это значит, что со сменой спикера или премьера политическая стабильность в Крыму не восторжествует, ибо она все еще лежит в сфере неспособности различных групп влияния как к долгосрочному компромиссу, так и к единоличной победе.
Все это значит, что и «премьериада» и «спикериада» будут в Крыму, если они случатся, длинными и сложными. И в кресло спикера, и в кресло премьера не сможет пройти ставленник какой-либо одной группы, шансы быть избранным могут появиться только у «ничьего» человека, которого сейчас в Крыму нет. При этом, если случится смена спикера или премьера, в дело вступят несколько новых сил: выборы в украинский парламент неизбежно активизируют пока не втянутые в конфликт крымские региональные организации влиятельных политических партий, политико-финансовые группы, в том числе национальные и религиозные. Известны случаи проявления заинтересованности в крымских делах нескольких внешних «групп давления»: донецкого и харьковского кланов, российских бизнесменов и банкиров, а вместе с ними и политических сил, отнюдь не толерантных к Украине. Последние в свою очередь делятся на несколько групп — московские (Лужков, Зюганов и т.д.), северные (Коми, Якутия и т. д.) региональные — Татарстан, другие регионы России. Договориться по общей кандидатуре будет очень сложно и назначение и нового спикера, и нового премьера растянется на несколько месяцев, чего в нынешней ситуации ни Крым, ни Украина позволить себе не могут. Итоги этого процесса предсказать невозможно. Кто победит в этой борьбе, будет ли эта сила действовать в общегосударственных интересах, не потеряет ли Киев всякое влияние на процессы в АРК, как это используют внешние силы — сегодня не берется предсказать никто.
Очевидно одно: плохой политический мир в Крыму лучше хорошей политической войны.
