В начале недели Президент Украины Петр Порошенко сделал долгожданный шаг для украинской дипломатии и внес на внеочередное рассмотрение Верховной Рады Украины (ВРУ) как безотлагательный проект закона «О дипломатической службе».
Глава государства отметил в Facebook, что принятие данного закона не менее важно, чем построение оборонной стратегии и утверждение Стратегического оборонного бюллетеня и реформирование армии. «Это тоже наша армия, но уже на другом фронте — фронте внешней политики, который позволяет держать и мобилизацию союза коалиции в поддержку Украины, и продолжение санкций, и движение реформирования нашей страны в Европу», — отметил он.
Министр иностранных дел Павел Климкин также отреагировал на новость о внесении проекта закона на рассмотрение ВРУ и написал в Twitter: «Будем работать с депутатами, чтобы он получил единодушную поддержку, хотя бы почти... Это путь в будущее к европейской дипломатической службе во всем».
Как сообщает Администрация Президента, в проекте определяется правовой статус граждан и юридических лиц Украины за рубежом, особенности деятельности органов дипломатической службы, порядок вступления на дипслужбу, ее прохождение и прекращение, нормируются вопрос оплаты труда и социальные гарантии работников. Кроме того, согласно документу, ротация становится обязательным условием прохождения дипломатической службы.
В пояснительной записке к закону сообщается, что на реализацию закона требуется 62 млн 600 тыс. гривен дополнительных расходов.
Тем временем, украинское МИД представило на сайте концепцию проекта данного закона. Отмечается, что реформирование украинской дипломатии необходимо для перехода от постсоветской системы дипломатической службы к дипслужбе европейского образца, ведь за основу был взят опыт стран ЕС и США. В частности, в концепции идет речь о том, что дипломатам делегируют больше полномочий, возможно увольнение за одноразовое грубое нарушение должностных обязанностей, что дипломат должен работать 24 часа 7 дней в неделю для защиты прав украинских граждан.
Напомним, что действующий закон «О дипслужбе» был принят в 2001 году при президентстве Леонида Кучмы. При этом председатель Комитета ВРУ по иностранным делам Анна Гопко неоднократно отмечала необходимость принятия нового Закона Украины «О дипломатической службе» и внесении в закон пункта относительно согласования кандидатуры посла с профильным комитетом ВРУ по иностранным делам.
«День» обратился к украинским экспертам, бывшим и действующим дипломатам с просьбой более детально проанализировать проект Закона Украины «О дипломатической службе» и дать ему оценку.
«Закон создает возможности сделать дипломатическую службу более гибкой и профессиональной. Важным является ряд уточнений о порядке прохождения службы», — отметил Постоянный представитель Украины при Совете Европы Дмитрий КУЛЕБА.
Бывший вице-премьер-министр и бывший министр иностранных дел Украины Константин ГРИЩЕНКО в комментарии «Дню» отметил, что законопроект довольно совершенный и позволяет, в случае его полноценного выполнения, значительно повысить эффективность дипслужбы.
«Не хватает одного — отмены указа Президента от 2003 года о роли Администрации Президента в назначении на дипдолжности в МИД и за рубежом.
Эти функции должны быть исключительно за Президентом при назначении послов», — добавил собеседник.
«...ПОЧТИ ДВА ГОДА ПРОДОЛЖАЛИСЬ ДЕБАТЫ»
Анна ГОПКО, председатель Комитета по иностранным делам Верховной Рады Украины:
— Очень важно, что к столетию создания дипломатической службы в Украине Министерство иностранных дел, Президент и украинский парламент имеют возможность рассмотреть и, я надеюсь, принять закон «О дипломатической службе».
Над текстом законопроекта почти два года шли дебаты, было несколько версий. Если посмотреть на вариант, зарегистрированный как безотлагательный, четко видим намерения Президента прописать прохождение дипломатической службы, функции дипломатов, ротацию, дипломатические ранги, социальное обеспечение, прекращение дипломатической службы. Это важно, с учетом того, что мы приняли закон о государственной службе, вступивший в силу в 2015 году. Сейчас мы гармонизуем дипломатическую службу под то, что было в законе о государственной службе. Он будет иметь немного больше более четкой классификации, касающейся присвоения и лишения дипломатических рангов, прописаны своеобразные социальные лифты, компенсационные выплаты.
Важно заметить, что комитет еще в 2015 году, понимая, в каких нищенских условиях находятся дипломаты, начал кампанию за увеличение финансирования. На 2016 год дополнительно было 300 млн гривен, на 2017 год — дополнительно — почти миллиард. Дипломатический фронт и его обеспечение так же важен, как и военный.
Что касается того, что не хватает в законопроекте. Еще в 2015 году Комитет по иностранным делам внес изменения в статью 13 закона «О дипслужбе», где мы, в частности, отметили о проведении консультаций по согласованию кандидатур для назначения на должности руководителей дипломатических представительств в профильном комитете законодательного органа. Это устоявшаяся международная практика, и она имела свое отражение в 2001 году в Законе Украины «О дипломатической службе». Например, в США сенат утверждает послов, и только после того Президент подтверждает кандидатуру.
В 2011 году во время подготовки и принятия обновленного закона «О дипслужбе» по предложению тогдашнего президента Януковича была изъятая норма о проведении консультаций в профильном комитете по иностранным делам относительно согласования кандидатур и назначения на должности руководителей дипломатических представительств Украины.
Поэтому мы с 2015 года пытались в отдельных законопроектах и во время всех заседаний в рабочей группе, которую возглавлял дважды министр иностранных дел Борис Иванович Тарасюк, вернуть эту норму. Это абсолютно нормальная практика. И в парламентско-президентской республике она как раз логическая, потому что будет способствовать выполнению комитетом контрольной функции и налаживанию сотрудничества между комитетом и МИД. Многие послы на добровольных, волонтерских началах приходили в комитет, уже когда их назначили послами и перед тем, как ехать в другую страну, советовались в отношении того, чтобы во время межпарламентских визитов им помогали выполнять свои функции. Поэтому парламентский контроль является важным институтом мирового парламентаризма.
Комитет планирует в ближайшие недели рассмотреть законопроект. Пока мы написали письма, чтобы профильные министерства дали свои отзывы, виденье, предложения, оценки.
Очень важно, но нет в этом законопроекте и что мы обсуждали с МИД: нужно в законе «О внешнеэкономической деятельности» расставить точки над «і» относительно торговых миссий и ответственности министерства экономики и торговли и МИД за ведение экономической деятельности, фактически экономизацию внешней политики. Это нужно будет в дальнейшем проработать.
— По вашему мнению, удастся ли принять закон и что нужно сделать, чтобы заручиться поддержкой парламентариев?
— Сначала проходит рассмотрение в профильном комитете и высказывание рекомендаций. Возможно, будут поправки. Например, вернуть норму о предварительных консультациях с рекомендательным характером относительно согласования кандидатур для назначения на должности руководителей дипломатических представительств Украины, с учетом того, что многие члены комитета настаивали на этом. Это то, что может быть одним из наиболее дискуссионных.
Очень важен также вопрос ротации. Например, в Ватикане посол уже девять лет неизменно занимает должность. Поэтому хорошо, что есть императивная ротация. Не может посол в течение стольких лет находиться в одной стране, человек отвыкает от реалий в Украине и понимания, какое государство она представляет.
Думаю, что президент с новым законом «О дипслужбе» или без него должен просто выполнять свои функции. Президент должен назначать послов и не затягивать, как это происходит последние три года его президентства, когда мы видели, как медленно назначался посол Украины в НАТО пан Пристайко. Хотя курс на членство в НАТО определен приоритетом внешней политики государства.
Кроме того, в следующем году в Дании будет большая конференция по поддержке реформ Ukraine reform conference, которая была летом этого года в Лондоне. Мы увидели, что до сих пор в Дании нет посла, хотя датчане вместе с канадцами и британцами уже активно готовят эту конференцию, которая позволит Украине рассказать о реформах, препятствиях. А у нас до сих пор там нет посла.
Так же нет и заместителей министра. В условиях внешней агрессии есть лишь два заместителя министра иностранных дел. Это абсолютно неприемлемо. Здесь вопрос не в данном законе, а в том, что президенту нужно найти время и наконец утвердить важных заместителей. В данное время один из заместителей Лана Зеркаль занимается ведением международных дел в международных судах, а господин Кислица — работой с международными организациями. Как минимум, нужны еще два-три заместители в МИД.
«ПОЯВЛЯЕТСЯ СОВСЕМ ДРУГАЯ ИПОСТАСЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКРЕТАРЯ»
Владимир ОГРЫЗКО, экс-министр иностранных дел Украины:
— Считаю, что это актуально. С момента принятия нынешней редакции закона прошло много времени, многое изменилось в дипломатической службе и вокруг нее. То, что сейчас предлагается в новой версии закона, является новацией. Если он будет принят в этой редакции, там будет учтен ряд инициатив министерства иностранных дел и не только, ведь была создана рабочая группа, в состав которой входили и представители парламента, и общественные активисты, и эксперты, специалисты других ведомств. То есть это коллективный труд, который потом был передан на рассмотрение Администрации Президента, и он внес это как свое предложение. Думаю, в случае если парламент сделает такой шаг, это будет важно и с точки зрения столетнего юбилея украинской дипломатии, который приближается и будет отмечаться в декабре. Поэтому это будет хорошим подарком для украинской дипломатии.
В законопроекте есть действительно много вещей, которые позволяют системе быть эффективнее, появляется совсем другая ипостась государственного секретаря, который будет действовать при политическом руководстве со стороны министра, чего не было раньше. То есть существует много вещей, которые правильны и помогут сделать нашу систему дипломатической службы более продвинутой, цивилизованной. Не все с того, что предлагалось, попало в проект. Значит, это еще впереди. Были предложения революционного характера, но, по-видимому, это еще несвоевременно и общество к ним не готово.
А что касается вопроса затягивания назначения послов Украины в других странах, то новая редакция закона, если она будет принята в таком виде, как я ее видел, снимет этот вопрос. Ведь в документе прописаны конкретные сроки внесения на рассмотрение и принятие решений.
«ЗАКОН — ПРОГРЕССИВНЫЙ, НО ИМЕЕТ ОПРЕДЕЛЕННЫЕ НЕДОСТАТКИ»
Игорь ПЕТРЕНКО, эксперт Международного центра перспективных исследований:
— Работа над текстом законопроекта длилась почти два года. Еще в 2016 году Павел Климкин говорил о быстром внесении законопроекта «О дипломатической службе» в парламент, но реально это произошло только в конце 2017 года.
Главная задача законопроекта «О дипломатической службе» заключается в установлении новых правовых и организационных принципов функционирования дипслужбы как государственной службы особенного характера — прохождение дипломатической службы, функции дипломатов, ротация, дипломатические ранги, социальное обеспечение, прекращение дипломатической службы. Кроме того, существует объективная необходимость гармонизовать дипломатическую службу под новый закон о государственной службе.
Поскольку дипломаты работают как в Украине, так и за рубежом, в том числе в сложных странах, законопроект предусматривает учитывать состояние здоровья, психологическую устойчивость, наличие возможности быть вместе с семьей. Также определяется, что все дипломаты независимо от уровня должности должны владеть минимум двумя иностранными языками — английский +1. Классический государственный служащий должен владеть иностранным языком, только если он относится к категории А.
Законопроектом с целью ускорения служебной коммуникации и взаимодействия предусмотрено делегирование более широких полномочий каждому сотруднику с возможностью принятия решений. Также внедряется: европейский опыт автономии по вопросам жилищного и бытового обеспечения сотрудников за рубежом; установление ненормируемого рабочего дня за рубежом; возможность увольнения за одноразовое грубое нарушение должностных обязанностей; императивная ротация: обязательность перевода в другие органы дипслужбы в интересах службы; открытость дипслужбы для квалифицированных кандидатов; ежегодная оценка Ключевых показателей эффективности (Key PI — Performance Indicators); регулярное подтверждение квалификационного уровня; уровень владения иностранными языками в соответствии с Общеевропейскими Рекомендациями по языковому образованию: изучение, преподавание, оценивание (Common European Framework of Reference for Languages: Learning, Teaching, Assessment).
Теперь законопроект должен рассмотреть профильный комитет, выразить свои рекомендации, возможно, внести правки. После этого он будет внесен в депутатский зал и его оценкой займутся народные избранники.
В целом закон — прогрессивный, но имеет определенные недостатки, в частности: нет нормы о проведении консультаций относительно согласования кандидатур для назначения на должности руководителей дипломатических представительств в профильном комитете законодательного органа.
«ЗАКОНОПРОЕКТ ОТВЕЧАЕТ СОВРЕМЕННОЙ ЕВРОПЕЙСКОЙ И МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ»
Маркиян ЛУБКИВСКИЙ, украинский дипломат, экс-посол Украины в Хорватии:
— Через два с половиной года после того, как 21 августа 2015 года министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что проект закона «О дипломатической службе» готов, настоящий важный акт имеет все шансы появиться к 100-летию украинской дипломатической службы, которое будем праздновать 22 декабря этого года.
Не будучи в целом сторонником приурочения принятия документов к определенным датам, все же считаю, что появление закона может действительно стать важным событием в жизни украинской дипломатии и дипломатов, правовой защиты их работы и быта. Как работник дипломатической службы с почти пятнадцатилетним стажем, хочу поделиться некоторыми своими суждениями относительно этого законопроекта. Что понравилось? Первое впечатление от проекта закона — его правовая «стройность», которую определяет четкость сроков, классификаций, функций и определений, а также их гармония с нормами закона о государственной службе.
Важными и хорошо прописанными являются положения о социальной защите работников дипломатической службы и членов их семей, их медицинской защите и условиях пребывания в зарубежной командировке. Это касается, прежде всего, важных гарантий другому из супругов относительно трудоустройства по месту прохождения командировки сотрудника дипломатической службы, возвращения из долгосрочной командировки, учебы детей.
Правильно определена норма, согласно которой, «Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины является высшим официальным представителем Украины, который осуществляет общее руководство, координацию и контроль деятельности должностных лиц и других сотрудников Посольства Украины, руководителей других зарубежных дипломатических учреждений Украины в государстве аккредитации, а также должностных и других лиц, членов делегаций Украины, которые находятся в этом государстве с целью выполнения должностных или служебных обязанностей». Это должно помочь избегать достаточно частых управленческих проблем в миссии, в частности в сотрудничестве с представителями других ведомств, прежде всего, силовых.
В законопроекте есть ряд важных и интересных нововведений. Важно, что нормировано понятие отставки, правовой и социальной защиты дипломатов высокого ранга, которые решили таким образом прекратить свою дипломатическую работу.
Интересным обещает быть введение дипломатической должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины с резиденцией в Киеве.
Считаю правильным предоставление возможности работы после достижения предельного возраста в 65 лет дипломатам с рангом Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины.
Чего недостает? Важным было бы введение практики согласования кандидатов на высшие дипломатические должности в парламенте, в частности в профильном комитете. Здесь я разделяю мнение главы комитета ВРУ по иностранным делам пани Анны Гопко. Такие согласования могли бы быть открытыми для общественности и СМИ, наподобие практики США, где сенат утверждает послов, и только после этого происходит назначение президентом.
Стоит также рассмотреть возможность введения понятия «императивной ротации» для послов, что ограничивало бы срок их работы в стране пребывания, как один из вариантов, на срок одного мандата президента Украины.
В условиях современной «какофонии» в вопросах международной политики целесообразно было бы также рассмотреть введение нормы относительно One voice policy в вопросах международных отношений Украины, когда позицию государства озвучивали определенные компетентные лица, а не все, кому это заблагорассудится. Это могло бы стать определенным фактором сдерживания, чтобы оградить государство от нанесения ему международного вреда, как это сегодня довольно часто случается.
В целом, законопроект отвечает современной европейской и мировой практике. Главное, чтобы, став законом, — он выполнялся и, вместе с надлежащим финансированием важной работы дипломатов, это, наверное, ключевое мое пожелание.
