Как будет использоваться украинская газотранспортная инфраструктура после завершения текущего контракта имени Путина — Тимошенко? По каким маршрутам европейские компании будут транспортировать газ, который импортируется из РФ? Возможно ли возобновление транзита газа через Россию и Украину из Центральной Азии, что заблокирован российской стороной? Кто будет заказчиком, исполнителем и какие условия предоставления услуг по транспортировке газа от восточной границы общего рынка Украина — ЕС в страны-члены ЕС? Нужны ли дополнительные мощности по транспортировке газа из России, когда существуют неиспользованные мощности ГТС Украины? Эти неновые вопросы приобретают еще большую актуальность с приближением даты, указанной в заголовке статьи. Это побуждает Брюссель и Киев сделать выбор как вариантов импорта газа в Украину, так и его транзита в ЕС с использованием ГТС Украины, что отвечало бы духу и букве Соглашения об ассоциации, первый отчет о выполнении которого вскоре должен быть принят сторонами.
СООБРАЗИТЬ НА ТРОИХ
Посмотрим на некоторые текущие аспекты. Действующий контракт на транзит природного газа через территорию Украины, заключенный между НАК «Нафтогаз України» и ОАО «Газпром», согласно п. 14.2., «остается в силе до 10 часов 1 января 2020 года». «Может быть продлен, если Стороны до 01 июля 2019 года достигнут соответствующей договоренности». Де-факто тихой сапой начинается строительство «Северного потока-2», в котором контрольный пакет будет принадлежать Газпрому и продвигается компаниями ведущих стран ЕС: Германии, Австрии, Нидерландов, Франции при правительственной поддержке. Сохраняется положение неопределенности с американскими санкциями относительно «Северного потока-2» (СП-2).
Понимание необходимости срочного поиска и принятия решений по отмеченным выше вопросам с учетом дефицита времени имеется у всех заинтересованных сторон. Еще 23 мая с.г. вице-президент ЕК, ответственный за Энергетический Союз Марош Шевчевич, анонсировав наступление времени для нового раунда трехсторонних газовых переговоров при участии ЕК, Украины и РФ, прибавил, что они нужны для продолжения долгосрочного транзита российского газа через территорию Украины надежным, коммерчески привлекательным способом. То есть, в Еврокомиссии такие переговоры рассматривают не как начальные, а как продолжение трехсторонних переговоров при участии Украины, ЕС и РФ, которые уже имели место в 2014—2015 годах с целью обеспечения снабжения газа в Украину и гарантирования безопасности поставок газа в ЕС. Тогда 30 октября 2014 года был заключен «Обязывающий протокол относительно условий снабжения газа из РФ в Украину на период с ноября 2014-го по 31 марта 2015 года. Протокол подписали полномочные представители Правительства Украины, Правительства РФ и вице-президент Европейской комиссии. В этот же день вышло распоряжение Правительства Украины № 1045-р «Об обеспечении энергетической безопасности Украины и Европейского Союза в осенне-зимний период 2014/15 года». В преамбуле подчеркивались обязательства Европейской Комиссии относительно «финансовой поддержки Украины с целью компенсации возможных убытков в случае нарушения Российской Федерацией взятых ею обязательств...» Следовательно, Еврокомиссия выступала как посредник, но при этом гарантировала выполнение договоренностей.
Три стороны опять собрались 17 июля с.г. в Берлине для обсуждения условий транспортировки газа через территорию Украины. После берлинского раунда консультаций, со стороны Украины и Еврокомиссии прозвучали заявления, что транзит газа после 2019 года будет осуществляться на условиях, которые будут полностью отвечать европейскому газовому законодательству. «Нафтогаз» также заявил, что делает все для введения европейских норм, которые будут применены в полной мере и для транзита газа после 2019, и для работы ГТС в целом. Со стороны российской делегации заявили, что допускают продление действующего контракта, а также возможности нового, учитывая, что в Украине имплементирует европейское законодательство. Но Россию тревожит проигрыш «Газпрома» в Стокгольме и арест его имущества, что осуществляется по инициативе «Нафтогаза» в связи с игнорированием россиянами решения арбитража. Украине же нужны заказы мощностей нашей газовой инфраструктуры в объемах, необходимых для ее эффективной работы. Транспортные услуги будут предоставляться на прозрачных условиях европейского газового законодательства в пределах европейского рынка.
(НЕ)СВОБОДА ТРАНЗИТА
В отмеченном российском подходе относительно возможности пролонгации действующего контракта важно спросить себя, соответствует ли действующий контракт законодательству ЕС? Ответ очевиден — нет. К тому же нужно отметить, что на сегодня РФ не признает никаких международных норм относительно свободы транзита газа: ни ГАТТ/ВТО (Статья V), ни Энергетическую Хартию (Статья 7). Даже в Договоре о зоне свободной торговли СНГ свобода транзита не распространяется на природный газ. В частности в Статье 7 особенно подчеркнуто, что «Положения этой статьи не распространяются на трубопроводный транспорт». Правда, дальше в п. 4 говорится, что «заинтересованные Стороны начнут переговоры с разработки соглашения относительно транзита по трубопроводному транспорту и завершат такие переговоры в течение 6 месяцев после вступления в силу данного Договора». Украинская Сторона представила в мае 2013 года свой проект Соглашения, разработанный в соответствии с европейскими и международными принципами: свобода транзита, доступ к трубопроводной инфраструктуре, прозрачный режим образования транспортных тарифов, принципы безопасности снабжения и механизм раннего предупреждения о чрезвычайных ситуациях. Однако, из-за позиции Российской стороны, переговоры завершились ничем. Интересно, что на тот момент среди действующих было «Соглашение о проведении согласованной политики в отрасли транзита природного газа», заключенное в Москве 3 ноября 1995 года. В Статье 3 указывалось, что «Стороны обязываются принимать необходимые меры, в частности совместные, для того, чтобы ни одна из Сторон не оказалась под угрозой отключения от источников газоснабжения и не был нанесен вред интересам государств — поставщикам природного газа и государствам, которые осуществляют его транзит». Правительство РФ прекратило применение этого соглашения распоряжениям № 97-р от 01.02.2008 года. Следовательно, несмотря на то, что страны СНГ были за свободу транзита, а РФ — против, перевесил российский подход: игнорирование интересов большинства стран-участниц.
Свобода транзита блокируется и в настоящее время. Более того, РФ законодательно запретила экспортировать газ и своим компаниям. Разрешено только Газпрому и это называется «единый экспортный канал». Заблокировано снабжение газа из региона Центральной Азии, обладающий значительным экспортным потенциалом, где в 2017 году добыто свыше 142 млрд м3 газа. РФ сама импортировала в прошлом году по данным BP Statistical Review of World Energy почти 19 млрд м3 газа из Казахстана и Узбекистана.
В свое время Россией активно продвигался так называемое ЕЭП — единое экономическое пространство. Одна из его базовых российских идей — единый экспортный канал, суть которого сводилась к тому, что узбеки, казахи и туркмены должны были добывать газ, а исключительно Газпром будет его умело продавать. Или не продавать, если будет считать, что «цена центральноазиатского газа неконкурентная».
Примечательно то, что в ЕС вариант поставок газа из Центральной Азии через РФ даже не рассматривается. 10-летний План развития газотранспортной инфраструктуры ЕС (TYNDP-2018) оценивает возможность поставки газа из Туркменистана, но через Транскаспийский газопровод, который не строится из-за сопротивления России уже свыше 20 лет. Поэтому 30 млрд. кубов туркменского газа в ЕС вряд ли появятся в 2025 году, как это предусмотрено в максимальном сценарии поставок газа в ЕС (ENTSO-g, март 2018 г.). И даже широко разрекламированное урегулирование проблемы распределения Каспия не дает зеленый свет для Транскаспия.
Таким образом, Россия на виду у ЕС успешно блокирует и дозирует выход на европейский рынок альтернативного газа из Центральной Азии, независимо от того, по какому маршруту он туда может попадать — через Каспий, Южный Кавказ и Турцию или через Украину. Усилия украинской энергетической дипломатии должны быть направлены на то, чтобы в ЕС обратили внимание на газ Центральной Азии и особенно на газ Туркменистана как страны, которая четвертая в мире по его запасам (после Ирана, России и Катара). Необходимо усиление давления на Москву относительно безусловного разблокирования транзита как предпосылки любых разговоров относительно возможного смягчения санкционного режима против РФ.
Что касается транзита через Украину, концептуально российский подход абсолютно отличается от европейского и украинского, суть которого в том, что услуги по транспортированию/транзиту газа должны базироваться на европейских принципах предсказуемости, прозрачности и согласно газовому законодательству ЕС. И это очень важно. Следовательно, последующие трехсторонние переговоры должны касаться новых соглашений и определять условия транзита/транспортирования газа на европейских принципах. Какие могут быть приняты решения и как оформлены результаты трехсторонних переговоров при участии вице-президента ЕК, министров Украины и РФ, руководителей «Нафтогаза»? Они должны полностью отвечать европейскому законодательству. Кроме того, Украине нужны соответствующие гарантии оплаты заказанных мощностей и услуг по транспортировке газа. И такие, юридически обязывающие гарантии может предоставить только Европейский союз. Цена российских «гарантий» очень хорошо известна не только Украине, но и всему миру.
ТРАНСПОРТИРОВКА ИЛИ ТРАНЗИТ ГАЗА? ЕВРОПЕЙСКИЕ НОРМЫ
Для того чтобы разобраться, что такое европейские нормы, обратимся к базовым документам, которые определяют отношения Украины и ЕС в энергетике и в частности в газовой сфере. Это Соглашение об ассоциации между Украиной, с одной стороны, и Европейским союзом, его государствами-членами и Евратомом с другой стороны («Соглашение об ассоциации», СА), что окончательно вступило в силу с 01 сентября 2017 года, а также Договор об основании Энергетического содружества (ДЭС), который вступил в силу для Украины с 1 февраля 2011 года. Могут ли эти соглашения способствовать решению актуальных вопросов эффективной транспортировки газа по нашей территории, от которых зависит как национальная безопасность Украины, так и безопасность поставок газа в ЕС?
Прежде всего, в соглашениях определено, что Украина присоединяется и выполняет газовые директивы и регламенты ЕС об общих правилах внутреннего рынка природного газа и об условиях доступа к сетям транспортировки природного газа. Внутренний рынок природного газа вводится во всем ЕС с 1999 года с целью предоставления потребителям реальной возможности выбора, развития бизнеса, увеличения трансграничной торговли для повышения эффективности, достижения конкурентных цен, улучшения качества обслуживания и содействия безопасности снабжения (!) Выполняя газовые директивы, Украина секторально присоединяется к внутреннему рынку ЕС и становится его важной частью. И это должны понимать все в ЕС и странах-членах. Украина должна не просто выполнить определенные требования, но и получить такие же преимущества (как и члены ЕС) от этого: ее интересы должны учитываться. Требования и права, которые определены в газовых директивах и регламентах, распространяющиеся на государства-члены ЕС, в той же мере касаются и Украины.
Этот факт должен быть четко отмечен в соответствующем двустороннем документе. Таким образом, все участники внутреннего рынка ЕС не должны иметь сомнения, что, если в Директиве об общих правилах внутреннего рынка природного газа идет речь о «государствах-членах ЕС», то эти же положения в полной мере касаются и Украины. Общие правила ЕС создают рамки для регионального сотрудничества в духе солидарности с целью содействия безопасности снабжения, поддерживают солидарность между государствами, особенно в случае кризиса по энергетическому снабжению. Такое сотрудничество должно охватывать ситуации, которые привели или могут привести к прекращению снабжения газа, включительно с координацией национальных мероприятий в случае чрезвычайной ситуации, определением и развитием (строительством, модернизацией) сетевых соединений и практическими аспектами предоставления взаимной помощи (ст. 6 Директивы 2009/73/ЄС).
Большое внимание уделено вопросам новой газовой инфраструктуры (ст.36 — 2009/73/ЄС). Новые проекты должны обеспечивать надлежащее функционирование внутреннего рынка газа. Еще на этапе планирования должны быть проанализированы рыночное влияние и последствия в сфере конкуренции и безопасности снабжения. Если новая инфраструктура влияет на несколько государств, то такие планы должны рассматриваться органами ЕС (Агентством по вопросам сотрудничества регулирующих органов в сфере энергетики — ACER) с целью лучшего учета трансграничных последствий. «Северный поток-2» вместе со второй нитью «Турецкого потока» как раз и является проектами, которые несут трансграничные последствия для ряда стран-членов ЕС, таких, как, например, Польша, Словакия, Венгрия, Италия, Румыния, а также для Украины и Молдовы.
Развитие газовой сети внутреннего рынка ЕС должно происходить в соответствии с уже упомянутым выше десятилетним «Планом ЕС по развитию инфраструктуры», что включает в себя:
• моделирование интегрированной сети;
• сценарии развития сети;
• европейский прогноз адекватности снабжения и оценку стойкости системы.
План развития готовит ENTSO-g (организация ЕС, с которой сотрудничают все операторы национальных газотранспортных систем) и обновляет и обнародует его каждые два года. Устанавливаются критерии тарифов на транспортировку, которые должны быть прозрачными, учитывать потребность в целостности сети и ее улучшении, а также отображать фактически понесенные расходы в той мере, которой такие расходы отвечают эффективному и структурно сравнимому оператору сети. Тарифы должны быть прозрачными, включать надлежащую прибыль от инвестиций. Тарифы и методики их расчета должны применяться без всякой дискриминации, способствовать эффективной торговле и конкуренции, поддерживать и создавать эксплуатационную совместимость. Выставленное требование, чтобы тарифы не зависели от маршрута транспортировки. Также внедрена процедура сертификации операторов газотранспортной системы, в который принимает участие национальный регулятор и даже Еврокомиссия (ст. 3 Регламента (EU) 715/2009, ст.10 Директивы 2009/73/EU).
Газовые правила не являются закостенелыми и эволюционируют вместе с рынком. Сейчас действует уже третий пакет газовых нормативов. Причем, перед тем как новые положения нормируются, они обсуждаются и принимаются на встречах Мадридского форума, который был введен Европейской Комиссией для наработки рекомендаций по вопросам внутреннего рынка газа. Участниками форума являются национальные регулирующие органы, национальные правительства, операторы ГТС, импортеры и поставщики газа, представители экспертной среды. Стоит и украинской стороне подключиться к работе этого авторитетного форума. Следовательно, упомянутые базовые документы предусматривают, что и в ЕС, и в Украине будут действовать общие правила внутреннего рынка природного газа ЕС.
Действительно, такой подход позволяет сделать вывод, что пределы внутреннего рынка ЕС не заканчиваются на его внешних границах. Соглашение об ассоциации Украина — ЕС предоставляет крепкую правовую базу для углубления сотрудничества в сфере использования газовой инфраструктуры. В отличие от ДЭС, СА предусматривает прямые, непосредственные отношения Украины с ЕС, что важно для решения стратегических и безотлагательных вопросов.
ЯЗЫКОМ ДОКУМЕНТОВ
Важнейшие положения Соглашения об ассоциации по сотрудничеству в газовой сфере содержатся в разделах «Вопросы, связанные с торговлей энергоносителями», «Сотрудничество в сфере энергетики» и дополнении XXVI (относительно механизма раннего предупреждения кризисных ситуаций). СА и газовое законодательство ЕС содержат требования взаимодействия Украины и ЕС и обязывают Стороны:
• прилагать усилия для эффективного использования имеющейся газотранспортной инфраструктуры и ПХГ;
• проводить консультации/координации действий относительно развития инфраструктуры;
• сотрудничать по вопросам торговли природным газом;
• сотрудничать по вопросам безопасности снабжения газа;
• учитывать газовые сети и возможности другой Стороны при разработке планов развития инфраструктуры.
Все эти положения имеются и в газовых директивах и регламентах ЕС. Таким образом, Соглашение требует рассматривать вопрос строительства новых объектов газовой инфраструктуры для снабжения газа на внутренний рынок ЕС, а следовательно, и проекту СП-2, учитывая интересы и возможности Украины, в т.ч. ее газотранспортной системы.
К сожалению, теперь существуют проблемы с выполнением этих требований. Пример — решение ЕК предоставить доступ Газпрома к использованию газопровода OPAL без предварительных консультаций с Украиной, что, на наш взгляд, нарушает ст. 274 СА. Стоит напомнить, что это решение позволяет транспортировать дополнительно 7-10 млрд. куб. м в год и, безусловно, негативно влияет на работу украинской ГТС. Поэтому, лучше решать такие вопросы во время консультаций в рамках институций Соглашения об ассоциации, а не в Общем Европейском суде справедливости.
В Еврокомиссии так и не выработана консолидированная позиция относительно противодействия СП-2, как такому, что не отвечает критериям безопасности и другим принципам, на которых основывается внутренний рынок ЕС. Европейские планы развития газотранспортной инфраструктуры должны быть более тесно скоординированы с украинской стороной, с тем, чтобы не разрешать проблему соединения существующих газовых сетей путем реализации новых проектов, если они могут быть решены с помощью имеющейся украинской инфраструктуры транспортировки и хранения газа. Документ ЕК посвящен внедрению СА в Украине (SWD(2017) 376 final) также не упоминает работу по координации планов и необходимость отказа от СП-2. В отчете ECOFYS, который изучал будущие инвестиции в газовую инфраструктуру, есть данные, что в ЕС предусмотрено потратить до 2020 года на газотранспортную инфраструктуру — 19 млрд. евро и еще 2 млрд. на ПХГ. Согласовывались ли эти планы с возможностями подземного хранения газа, которые в Украине являются наибольшими в Европе? Хотя, на уровне компаний уже есть сдвиг, и как позитив стоит отметить, что «Укртрансгаз» уже приобрел статус наблюдателя в ENTSO-g, следовательно, имеет больше возможностей влияния.
Соглашение об ассоциации УКРАИНА-ЕС и ДЭС — это возможности и инструменты, которые не только усиливают сотрудничество в энергетике, но и позволяют включить рынок газа и газотранспортную систему Украины в правовое поле ЕС, как полноценную составляющую. В Киеве нужно лишь понимать, что требования газового законодательства к государствам-членам ЕС касаются и Украины. А в Брюсселе должны помнить, что на Украину должны распространяться не только бесконечные требования, но и соответствующие преференции, и уже сейчас страну следует рассматривать как восточный сегмент газового пространства ЕС, который находится в режиме трансформации под его энергетические правила игры.
Нужно активизировать позицию Украинской Стороны по этим вопросам, в полной мере использовать возможности, которые предоставляет Соглашение об ассоциации, в частности через работу институционных органов Ассоциации УКРАИНА-ЕС — тех, которые состоят из правительственных чиновников, парламентариев и тех, где принимают участие представители гражданского общества. Каждый общий протокол должен содержать решение относительно согласования действий и противодействий угрозам в газовой сфере. Учитывая актуальность проблемы, стоит инициировать создание Подкомитета по газу, как специального органа ассоциации, образование которого предусматривается положениями Статьи 466 и принадлежит к компетенции Совета Ассоциации УКРАИНА-ЕС.
Базовые документы содержат инструменты, с помощью которых можно решить вопрос координации развития транспортировки газа, безопасности поставок, учета интересов Украины и позволяет своевременно реагировать на угрозы безопасности снабжения, одной из которых является СП-2. Этот проект создает угрозу физической остановки потоков газа через Украину в другие части рынка ЕС. А это, согласно определению СА — чрезвычайная ситуация (дополнение XXVI), осознание которой требует от ЕС и Украины ряда определенных шагов, в т. ч., разработку Согласованного плана действий для устранения угрозы.
Украина сделала свой выбор — мы осуществляем реформы и становимся важной частью единого европейского рынка газа, должны выполнять жесткие требования газового законодательства ЕС, но и одновременно получить соответствующие преимущества и возможности от пребывания в европейском рынке газа.
В настоящее время Украине и ЕС необходимо в полной мере воспользоваться положениями Соглашения об ассоциации, газового законодательства ЕС для координации действий и нахождения ответов на угрозы безопасности и экономических потерь, которые будут разрушать фундаменты единого рынка газа в Европе. В переговорах с внешним партнером Украина и ЕС должны говорить одним голосом. Это тот ключ, который позволяет найти ответы на вопросы и относительно будущего нашей мощной газотранспортной системы, и относительно маршрутов транспортировки газа в ЕС, и относительно возобновления заблокированного транзита газа из стран Центральной Азии. На все, отмеченное выше, должно быть обращено внимание и немецкой стороны во время запланированного визита бундесканцлера А. Меркель в Украину.
В заключение. Осенью должен быть принят Отчет о выполнении сторонами СА Украина — ЕС. Предварительный проект такого отчета уже есть. Показательно то, что оценке сотрудничества в сфере энергетики посвящено лишь несколько строк текста очень общего характера: «Положительно оценивает Украину за надлежащее сотрудничество в энергетическом секторе, не в последнюю очередь прогресс, достигнутый в сфере энергоэффективности; нацеливает на необходимость продолжения реформ, в частности, для завершения реформы рынка газа и электроэнергии и прекращения существующих монополий, что обеспечит долгосрочные экономические выгоды для промышленности и потребителей».
Центр глобалистики «Стратегия ХХI» предлагает, чтобы в документе нашла отображение поддержка рекомендации Парламентского комитета ЕС — Украина (The seventh meeting of the EU-Ukraine Parliamentary Association Committee), который заседал в Страсбурге 18—19 апреля 2018 года и выразил предостережение относительно инфраструктурного проекта, инициированного третьей стороной без надлежащего согласования в соответствии со ст. 274 Соглашения об ассоциации Украина — ЕС, а также подтвердил, что строительство газопровода «Северный поток-2» наносит вред европейской безопасности, европейской энергетической безопасности, европейской климатической политике.
Считаем, что реализация несогласованных инфраструктурных проектов, ведет к значительным экономическим и безопасностным потерям и может повлечь, в частности при обстоятельствах умышленных действий третьей стороны, возникновение чрезвычайной ситуации — физической остановки транспортировки газа в ЕС, что нуждается в оценке потенциальных рисков в пределах механизма раннего предупреждения согласно ст. 340 СА.
Правительству Украины необходимо призвать Еврокомиссию и правительства государств-членов ЕС приложить усилия для выполнения соответствующих требований данного Соглашения об ассоциации с целью:
• эффективного использования имеющихся свободных мощностей украинской газотранспортной инфраструктуры на существующих маршрутах снабжения природного газа в ЕС;
• усиления координации планов и действий по развитию трансграничной газовой инфраструктуры, в частности внедрению механизма согласования 10-летнего Плана развития сети с украинской стороной.
• рассмотреть возможность создания Специального подкомитета по газовым вопросам, что предусмотрена ст. 466 СА.
А пока идут согласования между Киевом и Брюсселем относительно отчета по выполнению СА, компания-девелопер проекта Nord Stream 2 AG тихой сапой начинает прокладывать трубу на Балтике под фальшивые обещания «Газпрома» частично сохранить транзит через ГТС Украины. Важно, чтобы Киев и Брюссель все же смогли консолидировать позиции и воспрепятствовать этому антиевропейскому проекту. Потому что в другом случае остается надежда только на «американскую дубинку» для СП-2.
