Владимир Зеленский отозвал свои конституционные изменения к Конституции относительно децентрализации. Под соусом продолжения реформы власть пыталась закрепить в основном законе очень опасные нормы. Но благодаря пристальному вниманию общественности и критике международных партнеров протащить их не удалось.
Наибольшей опасностью были так называемые префекты — люди от президента, которые должны были контролировать органы местного самоуправления. А в отдельных случаях — инициировать их освобождение. Несмотря на то, что местные рады избирают люди, префект закрепил бы влияние на них со стороны Президента и рисковал быть мощным рычагом влияния на местах. Также Президент предложил переименовать районы на округа.
Провальная попытка Зеленского изменить территориальное устройство, конечно, вовсе не значит, что реформа в этом направлении не нужна. Напротив — в Украине до сих пор существует закрепленное еще с советских времен административно-территориальное устройство, которое должно было обслуживать огромную тоталитарную машину.
За годы независимости изменилось очень много — и количество населения, и его структура, и экономическая деятельность. А соответственно — и потребности людей.
Поэтому «осовременить» строй в стране не мешало бы. Как именно и в чем проблемы — мы попытались разобраться.
ЧТО НЕ ТАК СЕЙЧАС?
Украинская система административно-территориального устройства — пережиток советского прошлого. Она абсолютно не учитывает потребности граждан. А из-за запутанности полномочий власти — еще и создает дополнительные проблемы.
В чем же проблема?
Тот административный строй, который знаком нам сегодня, берет свое начало с ХІХ века, со времени образования национальных государств в Европе.
Они столкнулись с трудностями в управлении. Ведь довелось иметь дело с огромными территориями, а расстояние между двумя сторонами страны достигало тысяч километров и десятков дней в дороге. В то же время государство должно было владеть информацией об имуществе и уплате налогов своих граждан, социальной структуре. Фактически все то же, что в настоящий момент содержится в государственных реестрах.
Поэтому нужен был такой административный строй, который бы как можно лучше обеспечил потребности и государства, и его граждан. С одной стороны, способствовал передаче информации с мест к правительству, что помогало решать проблемы образования, медицины и безопасности. С другой — передавал указы и необходимые поручения на места.
Так образовался административный строй, сформированный из трех звеньев.
Первое — аналог современного украинского района. Оно объединяло несколько малых населенных пунктов с центром в одном из них. В нем собиралась вся важная информация о населении и передавалась выше.
Второе звено объединяло несколько таких округов. Местные чиновники собирали и обрабатывали там всю информацию. Фактически, в Украине его аналогом является современная область.
Последним звеном было общее правительство, которое должно было систематизировать всю информацию из всех регионов.
Система административно-территориального устройства формировалась согласно потребности получать информацию из огромного количества источников вовремя.
Украина унаследовала еще и систему Советского Союза. Огромной тоталитарной машине необходимо было не только собирать информацию о жителях всех республик, но и контролировать всех своих граждан. Кроме того, административное деление в СССР не учитывало особенностей экономической деятельности. Центрами областей нередко становились не экономические центры, а города, исходя из какой-то партийной целесообразности. Например, Житомирщину отделили от Киевщины, в частности, и потому, что там было большое количество членов компартии.
После обретения Украиной независимости, изменений в этой структуре не произошло. Поэтому административно-территориальное устройство до сих пор запрограммировано соответствовать интересам власти, а не людей.
ПОЧЕМУ ЭТО НЕ АКТУАЛЬНО?
За 150 лет развития цивилизации изменилось очень многое. Технологии зашли достаточно далеко, чтобы люди могли избегать неудобств, находясь на больших расстояниях.
Переписка по электронной почте занимает несколько секунд вместо дней ожидания. С помощью возможностей интернета сегодня можно получать информацию, учиться и проводить досуг. А достижения авиации позволяют преодолеть несколько тысяч километров за несколько часов.
Чтобы общаться с подчиненными на разных уровнях, руководитель не должен вызывать их в кабинет — значительную часть вопросов можно решить по телефонной или интернет-связи. Информационная эпоха упростила доступ к документам. Большинство их содержатся в электронных хранилищах — базах данных. Каждый чиновник имеет доступ к нужным ему документам на расстоянии нескольких кликов. Часть этих реестров вообще открыта. Так, почти каждый гражданин может узнать об экономической активности другого, состояниях чиновников или кому принадлежит тот или иной земельный участок.
Такие изменения упростили работу людей. И теперь действие, которое раньше нуждалось в усилиях десятков или и более работников, нуждается в одном-двух. Именно поэтому отпала потребность в посредниках — потому что министр с легкостью может общаться со своими подчиненными напрямую, и есть надежда, что в этой цепи нужная информация не теряется.
Много изменений произошло и в Украине. Прежде всего, наше государство обрело независимость и стало на путь демократических изменений. И вместе с тем административно-территориальное устройство у нас до сих пор осталось советского образца.
Также произошло немало изменений в структуре населения — многие граждане мигрировали, а с начала независимости значительно сократилась численность украинцев. В отдельных районах вследствие этого сократилось количество работников, а следовательно — и налогоплательщиков. От этого зависит финансирование регионов.
К примеру, построенная в советское время школа в небольшом селе была рассчитана на 100 учеников. Но поскольку в период независимости многие молодые люди покинули дома, теперь в ней учится всего 30. Понятно, что ни одному жителю этого села не хочется, чтобы школу закрыли. Поэтому ее существование всячески поддерживается из бюджетных средств, которых, впрочем, мало из-за малого количества налогоплательщиков. Поэтому, в конечном итоге, содержать такую школу — то же, что носить воду решетом. Требует много усилий, но не приносит результата.
Так или иначе, вся инфраструктура районов и областей держится на ненадежном столбе в виде государственных субвенций. В нашей стране финансовая помощь регионам часто распределяется неравномерно и среди округов, лояльных к власти мажоритарщиков.
Успешно запущенная реформа децентрализации минимально решает эту проблему, так как формируются объединенные территориальные громады. И продолжение этого процесса дает неплохие перспективы. Ведь в результате реформы больше полномочий сосредоточится в руках местной власти, какая призвана направлять свою работу в интересах граждан, которые проживают совсем рядом. Вместе с тем все больше услуг переходит в электронный формат. И это искореняет потребность в районном и областном уровнях.
КАКИЕ ПРОБЛЕМЫ ДОЛЖНО БЫЛО БЫ РЕШАТЬ НОВОЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО?
Самая главная проблема действующего административного уклада в Украине в том, что его модель неактуальна и не обеспечивает необходимые потребности. Трудно сказать, какая модель будет идеальной. Но, прежде всего, изменения в этой части должны были бы решить такие проблемы:
Искоренение региональной идентичности
Дело в том, что разделение областей в современной Украине, оставленное в наследие от СССР происходило по большей части по принципу того, под властью каких государств раньше находился этот регион. Например, Черновицкая область была в составе Румынии, Закарпатье — Венгрии, а Хмельницкая и Тернопольская области — фактически перерезаны границей реки Збруч, которая разделяла когда-то Российскую и Австро-Венгерскую империи. Зато в таком разделении не всегда были учтены культурные особенности представителей каждого региона.
Это формирует региональную идентичность и позволяет радикальным кругам из соседних государств заявлять претензии на наши земли. Это разделение должно было бы формироваться на основе особенностей культурного подобия украинцев в разных регионах и тем самым — развивать собственную, украинскую идентичность.
Формирование правительственной вертикали власти вместо президентской
Местные органы исполнительной власти должны подчиняться исполнительной власти. Ведь фактически они выполняют правительственную политику на местах. Но в Украине глав местных госадминистраций назначает и освобождает Президент, который даже не является элементом исполнительной ветви власти. Таким образом, каждый избранный глава государства устанавливает свою власть в регионах и может использовать ее во время избирательных кампаний.
Логично, что они подчиняются воле главы государства, а правительство не имеет рычагов влияния, чтобы эффективно осуществлять свою политику. От этого может страдать внедрение реформ, развитие инфраструктуры и решение текущих региональных проблем.
Система местной власти должна ориентироваться на человека
Многие люди в действительности не знают, кто из местной власти за что отвечает. Из-за этой неосведомленности региональных правителей трудно контролировать, поскольку населению трудно сориентироваться в хаотичном распределении полномочий. А это, в свою очередь, создает пространство для злоупотреблений и даже коррупционных действий.
Распределение полномочий между местными радами и администрациями должно было бы быть прозрачнее, чтобы в дальнейшем у людей не возникало трудностей с решением своих проблем.
Все эти проблемы указывают на то, что изменять действующее административно-территориальное устройство, безусловно, нужно. Но путь, который избрали одно время и действующий, и предыдущий президенты, — приставить к местным органам «своего» надзирателя, не решает ни одну из проблем.
Влияние Президента префект лишь усиливает, а поскольку областные чиновники будут пытаться не впадать к гаранту в немилость, то вряд ли местная власть отстаивала бы интересы людей.
Для того, чтобы новый уклад был эффективным, государство прежде всего должно позаботиться об интересах своих граждан.
