Ще зі шкільних років пам’ятаються репліки вчителів: мовляв, стільки років реформують ту освіту, а ніяк не вийдуть на кінцевий результат. По суті, трансформація освітньої сфери триває й донині. В постмайданний період були визначені ключові напрями змін для середньої та вищої освіти. Допомагати з реформами зголосився Євросоюз, підтримуючи, зокрема, зміни в державній службі: при міністерствах запрацювали директорати, які й займалися підтримкою реформ у кожному відомстві. Кожен із працівників директорату пройшов серйозний конкурсний відбір на посаду та мав високу зарплату (за рахунок підтримки ЄС). Це розцінювалося як мотиваційний чинник, щоб директорати працювали на результат, а в міністерствах зникли корупційні схеми.
Тепер працівники директоратів звільняються з посад. «Кадропад» розпочався після президентських виборів та призначення нових керівників міністерств. Першими на слуху в суспільства були звільнення в Міністерстві охорони здоров’я. Тепер — ідуть працівники директоратів у Міністерстві освіти та науки. Начебто нічого, на їхнє місце можуть прийти інші фахівці. Але — масове звільнення людей, роботу яких оплачував ЄС, однозначно викликатиме питання і нерозуміння в європейських партнерів. Також це ставить під удар продовження розпочатих ними змін. Адже в більшості випадків люди звільняються через те, що новопризначені керівники мають інше бачення розвитку певної сфери, що призводить до згортання реформ та виживання з міністерств неугодних працівників.
Як уже згадував «День», нещодавно заяву на звільнення написала державна експертка з питань освіти і освітньої політики МОН (серпень 2018 р. — листопад 2020 р.) Олена ПАНИЧ. Про причини цього та нинішній стан справ у Міносвіти — далі в розмові з нею.
«ЛЮДЯМ, ЯКІ МАЮТЬ СВОЮ ДУМКУ, СТАЛО НЕКОМФОРТНО ПРАЦЮВАТИ»
— Пані Олено, для початку опишіть, яка була у вас мотивація, щоб піти на роботу в МОН?
— У той час було прийнято багато нових законів, які стосувалися різних рівнів освіти. Далі їх потрібно було реалізовувати, поглиблювати, тому можна сказати, що м’яч був на боці виконавчої влади. Саме їй треба було робити все необхідне, щоб реформи продовжилися. Це була основна причина, чому я тоді прийняла рішення перейти на роботу в Міністерство освіти і науки. До того часу я була помічницею народного депутата, який фактично очолював профільний комітет з питань науки і освіти Верховної Ради. На базі цього комітету розроблялося нове освітнє законодавство. Мені особисто пощастило взяти участь у розробці базового закону про освіту. Після цього з’явилася думка, що варто продовжувати те, над чим працювали раніше.
— Які були ваші основні функції та завдання в директораті, в якому працювали?
— Я займалася питаннями, пов’язаними з національною системою кваліфікацій. Це система правил, за якими повинні формуватися, оцінюватися та визнаватися професійні кваліфікації, а також те, як вони мають співвідноситися з освітніми кваліфікаціями. Ці завдання пов’язані з Болонським процесом та реалізацією європейської політики в сфері освіти. Зокрема, ми намагалися нашу Національну рамку кваліфікацій максимально привести у відповідність до Європейської рамки кваліфікацій для навчання впродовж життя. Також було розроблено законопроєкти про національну систему кваліфікацій та про освіту дорослих.
— Ви пішли на етапі, коли ці всі завдання були завершені, розпочаті чи десь на середині шляху?
— Щось було завершено, щось слід було продовжувати. Багато чого можна було робити ще, тому що це перманентний процес — вдосконалення законодавства, підзаконних актів і підготовки рішень, які покращують становище вищої освіти. Але після приходу нової керівної команди внутрішня атмосфера міністерства суттєво змінилася. Людям, які мають свою думку, стало некомфортно працювати.
«НА МЕНЕ ЗАВЕЛИ ДИСЦИПЛІНАРНЕ ПРОВАДЖЕННЯ ЗА ВИСТУП НА УНІВЕРСИТЕТСЬКІЙ КОНФЕРЕНЦІЇ»
— До речі, коли прийшов Сергій Шкарлет (т.в.о. міністра освіти і науки), що саме змінилося в роботі міністерства, в його комфортності та ідеології?
— До того часу в нас була хороша, творча атмосфера. Коли міністрами були Лілія Гриневич, Ганна Новосад, ми концентрувались на певних цілях та завданнях, які були чітко поставлені і зрозумілі. Коли ж прийшов новий тимчасовий виконувач обов’язків міністра, змінилося практично все. З одного боку, проголошувалося, що цілі залишаються тими самими, що й були, але при цьому значно більше уваги стали приділяти формі, ніж змісту. Наприклад, почали вимагати велику кількість додаткових звітів. Є ще таке поняття, як «закривати контролі». Бюрократичною мовою це означає готувати безліч інформації, зокрема й у відповідь на документи, що не мають стратегічного значення. Таких документів, як правило, заходить у міністерство дуже багато. Раніше ми працювали над ними в робочому порядку, приділяючи основну увагу все ж таки розробленню нормативних актів. Але з приходом нового керівництва цьому процесу «закривання контролів» раптом почали надавати якогось непомірно великого значення. Я думаю, що це дуже сильно вдарило по мотивації багатьох людей, тому що складалося враження, що вони прийшли для другорядної роботи. Постійно доводилося демонструвати якусь активність, яка не має сенсу.
Крім того, люди, які думають інакше, почали відчувати певний психологічний тиск. На окремих працівників (саме з числа нових держслужбовців) почали заводити дисциплінарні провадження начебто за «невиконання» якихось доручень. На мене особисто було заведено дисциплінарне провадження за виступ на університетській конференції, яка відбувалася в форматі Chatham house і під час якої я дозволила собі висловити деякі власні думки. Раніше такого просто не могло бути. А зараз це стало можливим.
«ПРОПОЗИЦІЇ ДИРЕКТОРАТІВ НЕ БРАЛИСЯ ДО УВАГИ»
— Тобто шукалися приводи, за що дорікнути працівникам?
— Так, причому було видно, що пошук «зачіпок» був системним практично з моменту приходу цих людей і згодом постійно посилювалася. Я бачила, як колеги з усіх сил намагалися виконувати всі поставлені завдання або пояснювали, чому щось неможливо виконати на тому чи тому етапі, тому що підготовка документів це не конвеєр, не механічний процес, і кожне рішення потребує узгодження з великою кількістю заінтересованих організацій чи стейкхолдерів. Проте дуже швидко ми почали розуміти, що як би ми не намагалися догодити новому керівництву, це неможливо зробити. Очевидно, від самого початку їхня політика була спрямована на те, щоб показати нам, що ми все робимо неправильно або невчасно.
Був ще такий приклад, коли нове керівництво почало готувати стратегію розвитку вищої освіти. В директорату вищої освіти і освіти дорослих, звичайно, було багато напрацьованих матеріалів до такої стратегії. Проте нічого з цих напрацювань не було взято до уваги, принаймні на етапі розроблення проєкту стратегії. В цьому проєкті, оприлюдненому на сайті МОН, було сказано, зокрема, що нова стратегія розроблена в зв’язку з завершенням дії попередньо прийнятої стратегії 2013 року. Але ж з 2013 до 2020 року було реалізовано дуже багато стратегічно нових кроків, які вплинули на вищу освіту. 2014 року було прийнято новий закон про вищу освіту, прийняті нові стандарти, система забезпечення якості, широкий конкурс, система виборів ректорів, реформа фінансування ЗВО і ще багато чого іншого на виконання цього закону. Втім, таке враження, що автори проєкту стратегії абсолютно нічого не знають про це, і останнім значущим документом для них є якийсь документ епохи В. Януковича.
Не все вирішує міністерство. Є багато речей, які залежать від самих людей, від батьків, школи, університету. В закладів освіти є певна автономія, яка вже закладена на законодавчому рівні. Слід будувати горизонтальні зв’язки, діючи в межах чинного законодавства. В мене є певний оптимізм щодо цього, тому що ті закони, які нинішнє керівництво МОН, напевне, хотіло би прийняти, будуть зустрічати опір у парламенті. Зате законодавство, яке вже прийняте і діє, відкриває багато можливостей. Треба користуватися цими можливостями і йти вперед
Я навіть особисто подавала власні пропозиції до проєкту стратегії розвитку вищої освіти профільному заступнику міністра А.О.Вітренку, але вони не розглядалися. Думаю, що все це відображало характерне ставлення нового керівництва до експертів і до директоратів узагалі.
У керівництва Міносвіти є очевидне бажання згорнути ключові реформи, особливо в сфері вищої освіти. Річ у тім, що за всі ці роки було здійснено низку серйозних реформ. Зокрема, в нас вибудувана вже зовсім інша система вступу до закладів вищої освіти. Це так званий широкий конкурс, який передбачає, що бюджетне місце «йде» за студентом. Ця система доволі складна, але прозора і чесна, і заохочує конкуренцію. Крім того, буквально нещодавно був прийнятий нормативний акт про «формульне» фінансування вишів, коли заклад вищої освіти за результатами своєї діяльності може отримати більше грошей, ніж у попередньому році, маючи хороші показники. Все це певні фундаментальні речі, які поступово змінюють обличчя вищої освіти. Коли прийшла команда С.М.Шкарлета, вони одразу почали робити ревізію цього всього. При цьому час від часу вони перевіряють, що скаже суспільство, закидають інформаційну «вудочку» у вигляді якогось поста в соцмережах чи статті. Якщо бачать категоричне несприйняття громадськості, трохи відступають, дають пояснення, виправдовуються, але далі знову повільно гнуть свою лінію.
«СТАРА СИСТЕМА НАПОЛЕГЛИВО НАМАГАЄТЬСЯ ВЗЯТИ РЕВАНШ»
Як ви знаєте, була цікава історія з приписом НАЗК щодо Національного агентства з забезпечення якості вищої освіти. В цьому приписі НАЗК вимагав, щоб НАЗЯВО стало центральним органом виконавчої влади, хоча насправді воно є державним колегіальним органом. Ніхто точно не знає, хто стоїть за цим приписом, хто його придумав і з якою метою. Були такі чутки, що це зроблено з ініціативи А.Портнова. Власне, я не знаю, так це, чи ні, але те, що за цим можуть стояти чиїсь приватні інтереси, на мою думку, є цілком ймовірним. Щодо цього припису є висновок Міністерства юстиції, який чітко дає зрозуміти, що НАЗЯВО — це не орган виконавчої влади і цілком може діяти в тому статусі, який має. Власне, я сказала б, Агентство і мусить діяти саме в такому статусі, тому що це відповідає європейській практиці і, по суті, НАЗЯВО — це орган професійного самоврядування. Але все одно керівництво МОН підготувало законопроєкт про зміну статусу НАЗЯВО і навіть розмістило його на сайті, вказавши, що проєкт підготовлений на виконання припису, який є «обов’язковий для виконання». Але ж чому обов’язковий, якщо він суперечить чинному законодавству? Я вже не кажу про те, що в законопроєкті з’явилося чимало додаткових речей, яких навіть не вимагалося в приписі.
Інший важливий момент, про який варто сказати, це скасування наказу МОН № 450 від 2002 року про норми часу різних видів роботи науково-педагогічних працівників. Згідно з Законом України «Про освіту» цей наказ має бути скасований, тому що заклади вищої освіти мають право самостійно встановлювати норми трудового навантаження для своїх викладачів. Коли приймався закон, його автори виходили з того, що заклад має сам вирішувати, скільки і яких викладачів йому потрібно, встановлювати цим викладачам конкурентні зарплати і самостійно регулювати їхнє навантаження за двосторонньою домовленістю, так би мовити.
Це частина реформи фінансування і невід’ємний елемент автономії ЗВО. До того ж ми хотіли, щоб викладачів не скорочували. Навіть якщо в закладі стало менше студентів, це не означає, що одразу треба скорочувати кількість викладачів, адже завтра ситуація зі студентами може змінитися, а кадровий потенціал відновити буде доволі важко. Тому заклад може регулювати самостійно трудове навантаження викладача, зараховуючи йому більше чи менше викладацької або наукової роботи. Але департамент фінансування державних і загальнодержавних видатків МОН так і не погодив скасування 450 наказу.
Я особисто готувала новий нормативний акт про скасування і багато разів просила його погодити відповідно до процедури, але його не погоджували понад пів року. Проте нам сказали, що треба підготувати новий наказ, який би «рекомендував» нові норми часу, трохи відкориговані, тому що це начебто буде «правильно». По правді, коли я це почула, до мене прийшло розуміння того, що немає сенсу далі залишатися в цьому міністерстві. А нещодавно заклади вищої освіти отримали від МОН сакраментального листа за підписом заступниці міністра С.В.Даниленко, в якому МОН «просить» заклади «скоригувати чисельність штатних одиниць працівників відповідно до контингенту здобувачів вищої освіти станом на 1 жовтня 2020 року та внести зміни до штатних розписів». На практиці це означає вимогу скорочувати штати викладачів. Це не відповідає закону, але все ще відповідає підзаконним актам, зокрема, наказу № 450. Стара система наполегливо намагається взяти реванш.
«НИНІШНІ КЕРІВНИКИ ДИРЕКТОРАТІВ МОЖУТЬ БРАТИ УЧАСТЬ У НОВИХ КОНКУРСАХ, АЛЕ, НАЙІМОВІРНІШЕ, НЕ СТАНУТЬ ПЕРЕМОЖЦЯМИ»
— Дехто пішов із МОН одразу, як прийшов С.М.Шкарлет, дехто залишається. Скільки прогресивних людей лишилося в міністерстві з тих, які готові продовжувати реформи?
— Кожен індивідуально приймає рішення. Був момент, коли багато людей звільнилося начебто з власної ініціативи. Наприклад, майже одразу після зміни керівництва МОН із директорату шкільної освіти пішла ціла низка хороших і компетентних фахівців. Вони якось найшвидше пішли, і це було сумно. Серед них, скажімо, була дуже фахова експертка зі ступенем доктора педагогічних наук. Потім звільнилося двоє експертів із директорату професійної освіти, дехто з директорату науки та інновацій. Директорат вищої освіти і освіти дорослих, як мені здається, тримався до останнього. Практично всі залишалися, крім мене принаймні на момент мого звільнення.
У директораті стратегічного планування та європейської інтеграції також значна частина поки що залишається. Попри це, саме на ці два директорати, як мені здається, зараз чиниться найбільший тиск. Їх хочуть переформатувати в першу чергу. Нещодавно керівництво МОН переробило вдруге штатну структуру. Згідно з новим наказом, директоратів все ж таки має бути шість, а не чотири, але назви директоратів та їхня внутрішня структура зміняться. На практиці це означає, що будуть фактично створюватися нові директорати, а також змінюватися їхні керівники. Напевне, не всі експерти, які працюють сьогодні, будуть переведені в нові директорати. А на посади керівників у такому разі оголошуватимуть нові конкурси, в яких нинішні керівники можуть брати участь на рівних умовах, але, найімовірніше, не стануть переможцями.
Переформатування структури міністерства під нове керівництво застосовується завжди з приходом нових міністрів, хоча й не завжди так радикально. Є певна логіка в тому, що новий міністр хоче мати людей, з якими йому зручно працювати. Інша річ, якою саме є політика цього міністра, і чи зацікавлений він у прозорих і чесних конкурсах на посади державної служби? Адже в результаті таких конкурсів можуть прийти люди, цілком здатні за фаховим рівнем конкурувати з керівною командою нинішнього міністерства.
— На звільнені місця в директоратах уже когось брали?
— Конкурсів на вакантні посади експертів, наскільки мені відомо, не проводили начебто під приводом обмежень, пов’язаних з коронавірусом. Утім, якщо нову структуру затвердять, то необхідно буде проводити такі конкурси.
«МИ РИЗИКУЄМО ВТРАТИТИ ДОВІРУ З БОКУ КРАЇН ЄВРОСОЮЗУ»
— Ви казали, що наслідки згортання реформи державної служби будуть і репутаційні, тому що саме ЄС підтримував та фінансував цю реформу. Вочевидь, вони будуть і в якісному аспекті. Які ви бачите наслідки того, що відбувається в МОН зі зміною структури, переформатування, тиску на тих, хто не згоден з політикою керівника — що ми отримаємо на виході?
— Євросоюз підтримував наші реформи післямайданного періоду як фінансово, так і політично. На мою думку, дуже небезпечно, коли європейські партнери, які надавали підтримку, раптом побачать, що нам, виявляється, не були потрібні ті реформи. Це дуже недалекоглядно з нашого боку, тому що в перспективі ми все одно будемо змушені розраховувати на їхню допомогу. В тому числі наступні міністри, можливо, й сам С.М.Шкарлет захоче звернутися до ЄС за допомогою для реалізації певних проєктів, які для нього будуть важливими. Але які гарантії матиме ЄС, що тепер уже ці нові проєкти є достатньо затребуваними українським суспільством і не будуть згорнуті його наступниками? Таким чином у стратегічній перспективі ми ризикуємо втратити довіру з боку країн Євросоюзу, і це може бути руйнівним для цілої країни. Зрештою, фінансування реформ — це не кошти на проїдання, це реалізація стратегічних цілей. В Україні має бути певний консенсус щодо цих цілей, тому що інакше ми будемо мати репутацію ненадійної країни, яка не варта жодної підтримки.
— І саме через такі думки зараз лунають зауваження від деяких громадян, то де ж результати роботи директоратів?
— Люди, які ставлять ці запитання, повинні для початку визначитися, яких саме результатів вони очікували. Державна служба має свої функції і завдання. Державні службовці повинні діяти в межах законодавства. Вони ніяк не можуть «вистрибнути» за межі тієї законодавчої парадигми, яка існує, і продемонструвати якісь «дива» за межами раціонального. В цьому контексті основним результатом слід вважати впровадження нових правил набору на посади державної служби. Система директоратів показала, що формування кадрового складу державних службовців може здійснюватися прозоро і чесно, на конкурсних засадах. Що в міністерства можуть прийти дійсно професійні люди, не «по знайомству» і не за протекцією, не кулуарно, а за результатами серйозних і складних іспитів. У таких людей, як правило, інша професійна етика і мотивація виконувати свої професійні обов’язки. Для того, щоб повністю використати потенціал таких людей, потрібно приймати відповідне законодавство і завершити реформу державної служби.
«ЦЯ КОМАНДА НЕ МАЄ ДОСТАТНЬОЇ ПІДТРИМКИ»
— Щодо якісного компоненту освіти, то зараз на слуху негативні приклади в її адресу: останні заяви міністра про початок навчання з п’яти років, історія з підручниками з хімії, де написано про соду, яка лікує рак, — усе це наводить на думку, що в освіті ще багато роботи. Чи не нашкодить зараз команда С.М.Шкарлета так, що отримаємо довготривалі і безповоротні наслідки?
— Наскільки я можу судити, нинішня керівна команда МОН має доволі погану репутацію в українському суспільстві. Рівень їхньої підтримки порівняно невеликий, зокрема й серед закладів освіти, які традиційно поводять себе доволі конформістськи. Це, по суті, стримує цю команду в реалізації багатьох її планів, які потенційно могли б вже зараз сильно нашкодити. Складається враження, що суспільство таки чинить опір. Наприклад, коли С.М.Шкарлет мав намір призначити свого заступника А.О.Вітренка виконувачем обов’язки ректора КНУ імені Тараса Шевченка на період до виборів ректора, проти цього виступили студенти, і рішення було відкликане. Взагалі деякі дії заступника міністра, який прагне стати ректором, сьогодні можуть справити враження використання службового становища в особистих цілях. Проте вони вже не приносять тих результатів, які могли б принести, скажімо, років десять тому.
Видно, що ця команда не має достатньої підтримки, хоча вона все одно має владні важелі. І діє за принципом «крапля камінь точить». Поступово, зондуючи грунт, впливаючи на громадську думку і формуючи групи підтримки серед консерваторів, вони можуть багато чого досягти в процесі відкочування реформ назад. Хотілося б, щоб знайшлися сили, які їх зупинять. Поки не пізно.
«ТРЕБА КОРИСТУВАТИСЯ ІСНУЮЧИМИ ЗАКОНОДАВЧИМИ МОЖЛИВОСТЯМИ»
— Був же випробувальний термін для нього на три місяці, який давно минув, за останніми новаціями з парламенту тепер, як т.в.о., він не має тих повноважень, що раніше...
— Закон прийняли, але він ще не підписаний Президентом (ідеться про правки до закону про Кабмін, якими обмежуються повноваження в.о. міністра. — Ред.). І все ж таки є інший бік цієї справи. Не секрет, що С.М.Шкарлет має репутацію особистого «протеже» Президента, тобто людини, яку було призначено за особистою вимогою В.О.Зеленського, всупереч рекомендаціям парламенту і його профільного комітету. Думаю, що людина, яку призначають таким чином, мусить мати характерні погляди на владні відносини. Можна припустити, що така людина особливо поважає ієрархію і тих, хто займає в ній певне місце. При цьому їй має бути важко цінувати чесну конкуренцію, засновану лише на професіоналізмі і не підкріплену протекцією з боку начальства. Для таких людей головним залишається виконавська дисципліна, а не розвиток і самостійність мислення. Напевно, саме тому нова керівна команда МОН так охоче спирається на ту категорію державних службовців, які призначались раніше і за зовсім іншими правилами. Ці люди їм зрозумілі, вони виглядають значно слухнянішими, дисциплінованішими і «своїми».
Якось я запитала проректора одного з наших вишів, чи не боїться він, що з приходом С.М.Шкарлета в міністерстві знову почнуть брати хабарі, як у «старі добрі часи». Він сказав, що не вірить у це, тому що «люди змінилися» і всі вже звикли працювати по-іншому. Мені дуже хочеться, щоб він виявився правим.
— На чому тоді зараз розвивати якісну освіту, на яких платформах, ресурсах та людях, щоб це стосувалося всіх рівнів, від дошкілля до університетів? Адже запит на це є, можливо, не від усього суспільства, але в адекватних батьків, вмотивованих учнів та студентів є бажання отримати якісну освіту.
— Не все вирішує міністерство. Є багато речей, які залежать від самих людей, від батьків, школи, університету. В закладів освіти є певна автономія, яка вже закладена на законодавчому рівні. Слід будувати горизонтальні зв’язки, діючи в межах чинного законодавства. В мене є певний оптимізм щодо цього, тому що ті закони, які нинішнє керівництво МОН, напевне, хотіло би прийняти, будуть зустрічати опір у парламенті. Зате законодавство, яке вже прийняте і діє, відкриває багато можливостей. Треба користуватися цими можливостями і йти вперед.
