Коронавирусный кризис стал тестом на прочность для Европейского Союза. Он продемонстрировал слабость государств и одновременно умение институтов эффективно реагировать на такого рода угрозы. Учитывая это, пандемия может стать пусковым механизмом для начала более серьезных дискуссий об углублении интеграции ЕС в социальной сфере, в частности в сфере здравоохранения. Сейчас системы здравоохранения государств-членов ЕС разрозненные, однако имеют место общие тенденции, которые демонстрируют движение стран в одном направлении. Обращать внимание на эти тенденции, следить за политическими процессами, которые их сопровождают, а также учиться на ошибках государств-членов ЕС должна и Украина.
КАЖДЫЙ ПЕРЕЖИВАЕТ О СВОЕМ — КАК ОХРАНЯЮТ ЗДОРОВЬЕ В ЕС
Социальная сфера и в частности здравоохранение — уязвимая отрасль для государств, поэтому они всегда оказывали сопротивление перетоку таких полномочий в наднациональные структуры. Небольшой объем полномочий коммунитарных институтов в этой сфере зафиксирован в Лиссабонском договоре: ЕС только поддерживает и дополняет действия государств-членов, а общие компетенции с государствами Союз только по ограниченному кругу вопросов.
Несмотря на отсутствие широкого круга полномочий, в арсенале ЕС все же есть инструменты, задающие более или менее скоординированное движение стран Союза в направлении развития систем здравоохранения. Речь идет о так называемой acquis communautaire — правовой системе ЕС, которую государства-члены должны встроить в национальное законодательство. Раздел 28 acquis касается, среди прочего, здравоохранения и определяет обязательные правила для всех стран в этой сфере (в частности, совместную структуру финансирования и управления). В дополнение, ЕС имеет свою стратегию здравоохранения, а ключевым документом, который должен способствовать применению законодательства ЕС в этой сфере на современном этапе является документ «Здоровье для роста» (предложение Европейской комиссии по программе здравоохранения на 2014 — 2020 годы).
Среди более практических инструментов следует назвать различные исследования и оценки состояния здоровья в ЕС. Часть из них занимается сбором данных из каждой страны по разным индикаторам. К слову, ЕС имеет собственный перечень из 88 основных европейских показателей здоровья (The European Core HealthIndicators). Среди них не только те, которые касаются демографии и собственно болезней, но и т.н. детерминанты здоровья (количество курильщиков, средний вес и физическая активность населения), обслуживание в сфере здравоохранения (новые технологии в медицине, равенство доступа к получению услуг), а также соответствующие государственные политики (запрет курения до определенного возраста, промотирование здорового образа жизни и т.п.).
На этот перечень следует обратить внимание и Украине, ведь сбор и анализ таких данных позволяют отслеживать ключевые тенденции и недоработки в сфере здравоохранения (перечень также дает понимание того, на какие аспекты в здравоохранении обращают внимание в ЕС при рассмотрении заявок на вступление в Союз). Собственно, этим занимаются и в ЕС — отдельная категория исследований о состоянии здоровья интегрирует информацию из всех государств-членов в единое целое и определяет общеевропейские тренды. Среди таких совместных опорных точек, демонстрирующих движение государств-членов ЕС к общей системы здравоохранения можно назвать следующие.
Вакцинация — один из общих инструментов всех государств-членов для уменьшения заболеваемости среди населения (например, средний показатель вакцинации детей против полиомиелита — 95%). Впрочем, она стала жертвой собственного успеха — с уменьшением количества заболеваний у граждан уменьшилось восприятие риска и возникли сомнения в необходимости вакцинации. Тренд является общеевропейским, поэтому государства-члены усиленно сотрудничают в этой сфере.
Сокращение расходов на медицину — во всех странах ЕС продолжается поиск модели для оптимизации расходов на здравоохранение, которая не ухудшила бы при этом доступ к медицине и ее качеству (до 20% текущих расходов на современные системы здравоохранения являются неэффективными или затратными).
В то же время совместными усилиями продолжается поиск моделей для обеспечения общего доступа к медицинской помощи, усиление эффективности и устойчивости систем здравоохранения.
Общей тенденцией для ЕС можно назвать и замедление прироста продолжительности жизни и старение населения, что требует глубоких преобразований в системах здравоохранения (средний показатель продолжительности жизни в ЕС составляет 80,5 лет, для сравнения, в Украине — 71,25). Многие страны ЕС начали эту трансформацию более десяти лет назад, но процесс все еще требует длительных усилий.
В отчете «Health at a Glance: Europe» государствам также рекомендуется уделять больше внимания деятельности по предупреждению факторов риска среди населения, то есть курения, чрезмерного потребления алкоголя или вредной пищи и тому подобное.
ЕС обращает внимание политиков всех государств-членов на эти тенденции и рекомендует принимать соответствующие меры для их выполнения. Кроме того, для синхронизации таких усилий в ЕС происходит добровольный обмен опытом между государствами-членами, организованный под руководством Европейской Комиссии. Например, когда Кипр начал внедрять новую национальную систему здравоохранения и проводить реформу государственных больниц, чиновники изучали на практике опыт не менее девяти других государств-членов, прошедших подобные процессы реформ.
Таким образом прогресс государств-членов в разработке совместных треков для разрозненных систем здравоохранения очень медленный. Впрочем, коронавирусный кризис, который выявил системные проблемы в ЕС, может привести к быстрой синхронизации систем здравоохранения государств и углубление интеграции Союза.
ТРЕТИЙ КРУГ ИЛИ ОДИН ЗА ВСЕХ И ВСЕ ЗА ОДНОГО
На протяжении истории Европейского Союза глубокие кризисы в нем решались двумя путями: расширением круга его членов (что обеспечивало рост роли государств) или углублением интеграции (увеличение полномочий коммунитаних институтов), то есть введением баланса для уравновешивания наднационального и межправительственного подходов к управлению в ЕС.
Сейчас ЕС прошел два круга интеграции: экономический и политический. Следующим шагом, который сделает ЕС еще больше похожим на государственный субъект, является введение третьего круга — интеграции в социальной сфере, которая предусматривает, среди прочего, интеграцию в сфере здравоохранения. Так, общая социальная политика имеет следующие составляющие: общая бюджетная политика, страховая медицина, общие стандарты тарифных сеток по зарплатам, социальные выплаты и пенсионная политика.
Как уже отмечалось, таким пусковым механизмом для очередного углубления интеграции может стать коронавирусный кризис. При обычных обстоятельствах государства-члены ЕС вряд ли решились бы на глубокую интеграцию и унификацию систем здравоохранения в ближайшие 10-15 лет, ведь переход требует существенных ресурсов: как финансовых, так и временных. Впрочем, пандемия COVID-19 проявила слабость государств-членов в реагировании на такие угрозы и отсутствие координации между ними в сфере здравоохранения. Институты, наоборот, продемонстрировали умение мобилизоваться для урегулирования такого рода кризисов. Рано делать выводы, однако пока такой результат показывает, что институты и углубление интеграции имеют потенциал вывести государства-члены из их совместного кризиса здравоохранения и способствовать созданию более прочного и сплоченного ЕС.
Осознают ли государства-члены эту необходимость и будут ли готовы к такому сдвигу, покажет только время. Впрочем, история доказывает, что беда часто объединяла Европу и вполне вероятно, что современный кризис может подтолкнуть государства если не к переходу, то хотя бы к началу более глубоких и содержательных дискуссий о третьем круге интеграции. Европейская интеграция зашла уже слишком далеко, чтобы ей сопротивляться, европейские экономики и политики тесно связаны.
В дополнение, идея углубления интеграции может приобрести более реальные очертания и за счет того, что ее будет проталкивать Германия, которая, к слову, будет председательствовать в Совете ЕС с июля 2020 года. ФРГ обращает внимание на усиление кооперации между государствами в социальной сфере еще с 2014 года — да, именно тогда Ангела Меркель впервые ввела третий круг в свою речь. В том же году вышло постановление Европейской Комиссии, которое предусматривало голосование за утверждение совместной социальной политики (начиная с первой ее составляющей — бюджета). Такое развитие событий было наиболее болезненным для Великобритании.
На первый взгляд, унификация систем здравоохранения и зарплатных тарифов невыгодна для самой Германии, ведь такие реформы будут осуществляться в первую очередь за ее счет. Введение единой социальной системы будет финансово обременительным для стран Центральной и Восточной Европы и они будут нуждаться в финансовой поддержке. После выхода Великобритании из ЕС ФРГ осталось наиболее платежеспособным государством, которое сможет обеспечить внедрение интеграции в социальной сфере.
Впрочем, рост роли Германии как финансового лидера, а также уменьшение политического влияния экономически слабых государств ЦВЕ даст ей большее политическое влияние по сравнению с другими государствами-членами ЕС. Из этого следует, что введение третьего круга интеграции вернет ЕС в состояние 90-х годов ХХ в., Когда «старая Европа» была богатой и сильной, а «новая Европа» — бедной и слабой. Однако коронавирусный кризис и так наглядно продемонстрировал существование «Европы разных скоростей».
ФОТО REUTERS
А ЧТО УКРАИНА?
Украине необходимо обращать внимание на общие тенденции, которые происходят в сфере здравоохранения в государствах-членах, и учиться на их ошибках. Например, активнее популяризировать вакцинацию среди украинцев, однако учитывать то, что, когда она покажет положительный результат, уровень заинтересованности населения в ней может пойти на спад.
Существенным шагом вперед мог бы также стать сбор необходимых данных о состоянии здоровья населения по показателям, разработанным в ЕС. Такой банк данных помог бы выявлять и лучше анализировать проблемы, на которые стоит обратить внимание в этой сфере. В Украине, к слову, ранее централизованно не собирали данные о количестве курильщиков, тех, кто чрезмерно употребляет алкоголь, страдает от ожиренияому и тому подобное. Лишь летом 2019-го Украина начала проведение общенационального исследования STEPS, которое выявляет распространение неинфекционных заболеваний и их факторов риска (в государствах-членах ЕС опрос проводится раз в несколько лет).
В дополнение, по примеру государств-членов ЕС, Украине следует также больше внимания уделять превентивным мерам, которые влияют на здоровье и продолжительность жизни населения. Об этом свидетельствует статистика: до начала войны Украина занимала второе место в мире по уровню количества смертей на тысячу человек (15,72 в 2014 году), в то время как средний показатель по ЕС составлял около 10 человек.
Такие простые действия, как занятие спортом, отказ от курения и регулярное медицинское обследование могли бы существенно укрепить уровень здоровья украинцев. Данные из государств-членов ЕС свидетельствуют: в Швеции 67% населения занимаются физической активностью, в том числе и большинство граждан старше 65 лет; в Германии граждане обращаются за медицинскими консультациями с частотой 9 раз в год; в Финляндии всего 11,6% населения курят.
В то же время Украине важно следить за политическими процессами, которые касаются сотрудничества государств-членов ЕС в сфере здравоохранения. С одной стороны, следует понимать, что если ЕС все же решит идти по пути углубления интеграции, то на время приостановит расширение количества государств-членов. Это скорее противоположные процессы, которые качают маятник управления ЕС то в сторону коммунитарного, то в сторону межгосударственного сотрудничества.
С другой стороны, несмотря на внутренние процессы в ЕС, Украина должна оставаться надежным партнером Союза, ведь сотрудничество продолжается даже во времена коронавирусного кризиса. Так, в начале апреля ЕС принял решение о выделении Украине пакета помощи в объеме 190 млн евро на противодействие коронавирусу, а также предоставил доступ к новой инициативе по охране здоровья, которая поможет подготовить украинских эпидемиологов и медицинский персонал. ЕС также предоставит Украине поддержку в решении социальных вопросов и кредитную поддержку малого и среднего бизнеса. В то же время и Украина становится важным контрибутором европейской и евроатлантической безопасности, поставляя в европейские государства медицинские грузы из Китая своими самолетами Антонова.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Учитывая вышесказанное, Украине стоит предпринять такие шаги:
• Следить за дискуссиями в ЕС о реформах в сфере здравоохранения, анализировать их и ориентироваться на лучшие практики, которые могла бы внедрить и Украина.
• Активизировать деятельность по гармонизации законодательства Украины в сфере здравоохранения с европейскими нормами (по состоянию на сегодня Украина выполнила раздел «Общественное здоровье» Соглашения об ассоциации с ЕС только на 34%).
• Перенимать общеевропейские тренды, например, сбор и анализ данных о состоянии здоровья населения, проведение кампаний по популяризации вакцинации и превентивной медицины.
• Поддерживать диалог с ключевыми государствами-членами и институтами ЕС, в частности, продолжать активно коммуницировать достижения Украины в сфере европейской интеграции с тем, чтобы Украина оставалась в повестке дня ЕС, несмотря на наличие более насущных проблем, например, пандемии.
• Налаживать сотрудничество и обмен опытом между учеными Украины и государствами-членами ЕС в сфере здравоохранения.
