Политикой в сфере национальной безопасности в администрации избранного президента Барака Обамы будет заниматься весьма необычная команда. На первый взгляд, ее состав противоречит некоторым общепринятым критериям подбора кадров: считается, что если президент включает в состав кабинета людей с собственной политической базой поддержки, которых поэтому в случае чего будет непросто уволить, он тем самым ослабляет свои рычаги контроля. Аналогичным образом назначение на посты советника по национальной безопасности, госсекретаря и министра обороны лиц, обладающих давно устоявшимися взглядами относительно политического курса страны, заставит президента тратить много сил на улаживание споров между своими «волевыми» советниками.
Чтобы подобрать именно такое «созвездие», избранному президенту понадобилось немалое политическое мужество и немалая уверенность в себе — весьма ценные качества для человека, перед которым стоит задача привести в порядок распадающееся международное устройство. В этих условиях пренебрежение традиционными критериями, возможно, как раз и обеспечит предпосылки для творческого подхода. Надо полагать, Обама и его кандидат на пост госсекретаря — сенатор Хиллари Клинтон — пришли к выводу, что интересы страны и преданность общественному служению требуют от них сотрудничества.
Те, кто воспринимает фразу «друзья-соперники» буквально, не понимает сути взаимоотношений между президентом и госсекретарем. Я не знаю ни одного исключения из следующего правила: госсекретарь пользуется влиянием лишь в том случае, если его воспринимают как «руку президента». Любая иная ситуация ослабляет позиции президента, а госсекретаря просто выталкивает на обочину. Вашингтонская мельница утечек и инсинуаций заработает на полную мощность, стараясь максимально углубить любой видимый раскол между ними. Правительства других стран тоже постараются воспользоваться подобными разногласиями, разработав альтернативные линии в отношении Белого дома и госдепартамента. Чтобы внешняя политика осуществлялась эффективно, а госдепартамент играл в ней существенную роль, необходимо, чтобы президент и госсекретарь имели одинаковые взгляды на международное устройство, общие стратегические цели и тактику их достижения. Неизбежные разногласия должны улаживаться за закрытыми дверьми; более того, чем лучше госсекретарь умеет сохранять конфиденциальность, высказывая свои предостережения и сомнения, тем выше вероятность, что президент к ним прислушается.
Американская дипломатическая служба — неоценимый инструмент, отточенный многими поколениями преданных делу профессионалов. Как и любая элитная структура, она отличается определенной клановостью. Мнения людей, которые не прошли весь путь по служебной лестнице от самого основания, здесь не всегда воспринимаются всерьез — возможно, исходя из соображения о том, что эти люди могли бы не сдать «экзамена» на дипломатический профессионализм. Госсекретарей зачастую выводит из себя запутанность ее внутренних процедур, а президенты в своих мемуарах сетуют на нерасторопность дипслужбы.
В повседневной работе госдепартамент по сути представляет собой гигантскую машину для обработки телеграмм, реагирующую на тысячи донесений, поступающих из представительств по всему миру. В подавляющем большинстве случаев речь идет о текущих вопросах, какого-либо институционального фильтра, отсеивающего сиюминутное от главного, во внешнеполитическом ведомстве нет. Большая часть телеграмм и ответов на них проходит через многочисленных заместителей госсекретаря: лишь небольшой процент доходит до него самого, и еще меньше достигает Белого дома. В госдепартаменте нет структур, позволяющих органически вписать в его деятельность геополитические и стратегические соображения. Хотя там и существует совет политического планирования, деятельность этого органа зачастую сводится к второстепенным полуабстрактным дискуссиям, не связанным с оперативной работой, а еще чаще — к подготовке текстов выступлений руководства.
Нынешний кандидат в госсекретари, несомненно, обладает лидерскими качествами, позволяющими сломать закосневелые стереотипы и сыграть решающую роль на любых переговорах. Ее первоочередные задачи — обеспечить стратегические установки и реорганизовать госдепартамент с тем, чтобы недюжинный потенциал дипломатической службы в плане сбора и обработки информации дополнялся столь же высокой эффективностью принятия решений. Эта роль госсекретаря имеет особое значение в связи с тем, что организационно госдепартамент больше ориентирован на собственного шефа, чем на Белый дом.
Никогда еще советником президента по национальной безопасности не назначался человек с таким опытом военного руководства, как отставной генерал Джеймс Л. Джонс — бывший командующий корпусом морской пехоты и объединенными вооруженными силами НАТО в Европе. В результате советник неизбежно станет не только помощником президента, но и будет играть существенную роль в выработке политического курса на основе своего гигантского, чуть ли не уникального опыта.
Утверждения о том, что советник по национальной безопасности должен играть роль «регулировщика движения», а не участника процесса принятия политических решений, носит скорее теоретический, чем практический характер. Ни один президент не захочет, чтобы роль его советника ограничивалась составлением схем информационных потоков, как учат на факультетах государственного управления. Если какому-либо ведомству удалось настоять на своих бюрократических привилегиях по отношению к Белому дому, можно сказать, что последний уже почти проиграл сражение. Кроме того, поскольку советник по национальной безопасности регулярно встречается с президентом, провести на практике различие между менеджерскими функциями и советами относительно политических решений невозможно по чисто психологическим причинам.
В идеале задача советника по национальной безопасности — заботиться о том, чтобы политические шаги не терпели неудачу из-за обстоятельств, которые следовало предугадать заранее, а возможности не упускались, потому что их не смогли вовремя разглядеть. Советник должен гарантировать, что президенту будут представлены все возможные варианты действий, а выполнение принятого решения будет соответствовать его духу. Ведомства часто рассматривают принятие собственных рекомендаций как вопрос престижа и имеют тенденцию толковать принятые решения в том смысле, который вкладывался в их предложения. Таким образом, роль советника по национальной безопасности, который должен при необходимости настаивать на предоставлении дополнительных вариантов действий или их более тщательной проработке, а также на точности исполнения, не всегда воспринимается с энтузиазмом.
Советник по определению обладает таким важным преимуществом, как «доступ к телу». Его кабинет находится в 50 футах от президентского; для сравнения — госсекретаря отделяет от Белого дома 10 минут на машине. Считается, что это дает советнику особый доступ к первому лицу. Кроме того, его должностные обязанности связаны почти исключительно с проблемами, волнующими лично президента. У госсекретаря есть много «клиентов» по всему миру, требующих его внимания, и далеко не все они интересуют главу государства. Кроме того, госсекретарь часто находится в зарубежных поездках, а советник по нацбезопасности почти всегда у президента «под рукой». Его особые отношения с главой государства требуют особого такта, который советники — включая меня самого — проявляют не всегда.
Тот факт, что пост министра обороны Обама сохранил за Робертом Гейтсом, вносит в процесс формирования новой команды важный уравновешивающий элемент. Он — единственный из основных ее игроков, для кого это стало завершающим, а не начальным этапом участия в политическом процессе. Согласившись остаться во главе Пентагона на переходный период, он не имеет личной заинтересованности в подковерной борьбе, сопровождающей приход к власти любой новой администрации. Остановившись на кандидатуре Гейтса, Обама и его советники наверняка понимали, что он сохранит верность своим прежним убеждениям. Ему предстоит трудная адаптация к новым коллегам — уверенность в том, что это ему по силам, дает деятельность Гейтса в администрации Буша, абсолютно лишенная узкопартийного подхода. Его задача — обеспечить преемственность и одновременно расчистить путь новизне.
Форма, конечно, — не замена содержанию. Но даже с этой оговоркой состав новой команды в сфере национальной безопасности пробуждает надежду, что Америка преодолевает раскол и готова в полной мере воспользоваться своими возможностями.
Генри КИССИНДЖЕР занимал посты советника президента по национальной безопасности, госсекретаря в администрации Ричарда Никсона и пост госсекретаря в администрации Джеральда Форда.
