Кризис беженцев в Европе уже толкал Евросоюз на путь дезинтеграции, когда 23 июня британцы, мотивированные этим кризисом, проголосовали за выход из ЕС (Брекзит). Кризис беженцев и спровоцированная им катастрофа Брекзита усилили ксенофобские, националистические движения, которые теперь будут стремиться к победе на предстоящих выборах, в том числе на общенациональных выборах во Франции, Нидерландах и Германии в 2017 году, а также на референдуме 2 октября в Венгрии по вопросу о политике беженцев в ЕС и на повторных президентских выборах в Австрии 4 декабря.
Вместо того чтобы объединиться для противостояния этой угрозе, страны ЕС демонстрируют все меньше готовности сотрудничать друг с другом. Они проводят эгоистичную миграционную политику по принципу «разори соседа» (например, разматывают колючую проволоку на своих границах), что ведет к дальнейшей фрагментации Евросоюза, наносит серьезный ущерб всем странам ЕС, снижает глобальные стандарты защиты прав человека.
Нынешний несистемный подход к кризису беженцев, кульминаций которого стало заключенное в этом году соглашение между ЕС и Турцией с целью сдержать поток беженцев из Восточного Средиземноморья, страдает от четырех фундаментальных изъянов. Во-первых, его нельзя назвать подлинно европейским: договор с Турцией был согласован — а затем навязан Европе — немецким канцлером Ангелой Меркель. Во-вторых, он очень плохо профинансирован. В-третьих, он превращает Грецию в фактический загон для беженцев, совершенно к этому неприспособленный.
Но самое главное, этот подход не является добровольным. ЕС пытается навязать всем входящим в союз странам квоты, которым многие из них усиленно сопротивляются, он заставляет беженцев соглашаться на жительство в странах, где их никто не ждет и куда они не хотят ехать, наконец, он стремится вернуть в Турцию тех, кто прибыл в Европу нестандартным путем.
Это печально, поскольку ЕС не сможет выжить без системной политики в вопросах предоставления убежища и миграции. Нынешний кризис не является единичным случаем. Он знаменует начало нового периода возросшего миграционного давления, которое по различным причинам будет длиться все обозримое будущее. В числе этих причин демографический спад в Европе, взрывной рост населения в Африке, уже кажущиеся бесконечными политические и военные конфликты в соседних регионах, изменение климата.
С самого начала соглашение с Турцией выглядело проблематично. Уже сама исходная идея этого соглашения, будто беженцы смогут легально возвращаться в Турцию, является фундаментально ошибочной. Для большинства сирийских беженцев Турция не является некой «безопасной третьей страной», особенно после того, как в июле там была совершена попытка государственного переворота.
Как же может выглядеть системный подход? Вне зависимости от его финальной формы, он должен опираться на семь принципов.
• Во-первых, ЕС должен принять существенное число беженцев напрямую из прифронтовых стран, причем безопасным, упорядоченным образом. Для общества это будет намного более приемлемый вариант, чем нынешний беспорядок. Если ЕС даст обязательство принимать хотя бы 300 тыс. беженцев в год, тогда большинство настоящих беженцев начнут рассматривать свои шансы на достижение желанного пункта назначения как достаточно высокие, и это удержит их от попыток попасть в Европу нелегально — ведь подобная попытка лишит их права на легальный въезд.
• Во-вторых, ЕС должен восстановить контроль на своих границах. Мало что разобщает и пугает общество больше, чем сцены хаоса.
• В-третьих, ЕС нужно найти достаточно средств для финансирования системной миграционной политики. По оценкам, в течение нескольких лет придется тратить, как минимум, 30 млрд. евро ежегодно, при этом существуют огромные выгоды от политики «экстренного финансирования» (это быстрое, единовременное расходование крупных сумм денег, вместо растягивание этих сумм на траты в течение нескольких лет).
• В-четвертых, ЕС надо создать единые механизмы защиты границ, рассмотрения запросов на предоставление убежища, порядка размещения беженцев. Единый процесс предоставления убежища в Европе позволит устранить стимулы для так называемого «шоппинга беженцев» (asylum shopping) и восстановит доверие среди стран Евросоюза.
• В-пятых, требуется создание добровольного механизма для размещения беженцев, учитывающего их интересы и интересы принимающих стран. ЕС не должен заставлять входящие в союз государства принимать беженцев, которых они принимать не хотят, а беженцев — ехать туда, где их никто не хочет видеть. Есть схемы, подобные той, что используется в Канаде, которые позволяют выяснять и совмещать предпочтения как беженцев, так и принимающих сторон.
• В-шестых, ЕС должен оказывать существенно более серьезную поддержку странам, которые принимают беженцев. Ему также следует быть щедрее в отношении Африки. Вместо того чтобы использовать средства, выделяемые на развитие, для собственных нужд, Евросоюз должен предложить по-настоящему грандиозную сделку, нацеленную на удовлетворение потребностей стран-получателей помощи. Это означает, что надо создавать рабочие места в странах, откуда бегут люди. Это позволит снизить стимулы к миграции в Европу.
• Наконец, седьмой принцип — постепенное создание благоприятного климата для экономических мигрантов. На фоне старения европейского населения выгоды, которые может принести миграция, значительно перевешивают затраты на интеграцию иммигрантов. Все факты свидетельствует о том, что мигранты способны внести существенный вклад в инновации и развитие, если им предоставляется шанс сделать это.
Соблюдение этих семи принципов, как уже говорилось ранее, необходимо для того, чтобы успокоить страхи общества, уменьшить хаотичный наплыв беженцев, обеспечить полноценную интеграцию иммигрантов, наладить взаимовыгодные отношения со странами Ближнего Востока и Африки, выполнить международные гуманитарные обязательства Европы.
Кризис беженцев — это не единственный кризис, с которым столкнулась Европа, но он самый острый. Если будет достигнут существенный прогресс в решение проблемы беженцев, тогда с другими проблемами — продолжающийся долговой кризис в Греции, последствия Брекзита, а также вызов, брошенный Россией, — станет легче справиться. Все части пазла надо собрать вместе, а шансы сделать это остаются невысокими. Но если есть стратегия, которая может принести успех, тогда все, кто хочет сохранения ЕС, должны поддержать ее.
Проект Синдикат
Джордж СОРОС, американский финансист, инвестор, филантроп
