Отечественное лесное законодательство требует быстрейшего системного пересмотра и изменений. В частности, следует утвердить новую редакцию или изменения к Лесному кодексу и усовершенствовать систему управления сектором. К такому выводу пришли специалисты Центра политико-правовых реформ во главе с Александром Банчуком, проанализировав коррупционные риски в отрасли лесного хозяйства Украины. Исследование проводилось в ходе выполнения Региональной программы FLEG (Forest Law Enforcement and Governance) — «Усовершенствование систем правоприменения и управления в лесном секторе в странах-участницах Европейской политики добрососедства и России».
Главным объектом изучения стали лесное законодательство, структура и полномочия соответствующих органов управления. В первую очередь эксперты обратили внимание на конфликт интересов, заложенный в статусе Госкомлесхоза. По их выводам, в полномочиях этого ведомства совмещаются такие взаимоисключающие функции, как разработка политики и осуществление административных полномочий; предоставление разрешений и проверка соблюдения разрешительных условий; охрана лесов и ведение прибыльного лесного хозяйства; выполнение функций государственной власти и хозяйственная деятельность.
К другим рискам специалисты Центра отнесли также нехватку прозрачности в деятельности Госкомлесхоза и других ведомств, которые имеют отношение к лесу; «непубличный» статус сотрудников органов лесного хозяйства; сложность лесохозяйственных процедур. Так, к предоставлению административных услуг (например, предоставление леса во временное пользование, изменение целевого назначения земельных лесных участков, перевода земель лесного фонда в другие категории) в лесном хозяйстве привлечено слишком большое количество государственных органов, считают аналитики Центра политико-правовых реформ. По их выводам, существуют существенные отличия в регламентации разными нормативными актами процедурных действий; законы не в полной мере и нечетко регулируют эти процедуры; максимальные сроки предоставления услуг неоправданно велики или же регламентация их длительности вообще отсутствует. Не установлена четко и плата за административные услуги.
Аналитики отмечают низкое качество лесного законодательства. «Подзаконные акты не соответствуют реалиям времени и основным законам в этой отрасли. Все процедуры в лесном хозяйстве регулируются более чем одним нормативным актом. Немало правил, имея статус «временных», действуют в течение длительного времени (например, временный порядок выдачи сертификата о происхождении лесоматериалов уже действует четыре года). Письма, рекомендации и разъяснения Госкомлесхоза имеют не рекомендательный, а обязательный характер. Подзаконные акты фактически подменяют собой законы, устанавливая, в частности, дополнительные обязанности для должностных лиц и лесопользователей (например, для выдачи сертификата о происхождении лесоматериалов приказ Госкомлесхоза предусматривает необходимость представления дополнительных двух документов)», — говорится в сообщении Центра политико-правовых реформ.
Еще один недостаток — недостаточность гарантий сохранения леса, уверены аналитики. Существующее законодательство, по их мнению, не позволяет надежно останавливать злоупотребления при выделении участков под жилую застройку на землях лесного фонда, заготовку древесины в обход общего порядка вырубок главного пользования и тому подобное.
Как отмечается в сообщении Центра политико-правовых реформ, существующие законы и порядки в лесном секторе Украины мешают не только надежно охранять леса, но и усложняют доступ обществ и бизнеса к использованию лесных ресурсов. Да, полномочия органов лесного хозяйства относительно приостановки/запрета предпринимательской деятельности нечетко урегулированы в части оснований и сроков применения этих ограничительных мер. А разрешение взимать штраф на месте совершения преступления создает возможности для недобросовестных должностных лиц получать деньги от нарушителей без оформления квитанций.
Ко всему, нынешнее законодательство построено так, что нередко состав административных проступков и преступлений совпадает, отмечают эксперты. Это позволяет соответствующему государственному органу по своему усмотрению признавать одно и то же деяние либо административным нарушением, или преступлением. Под эти «ножницы» могут попасть как лесные браконьеры, так и сами государственные лесопредприятия, деятельность которых постоянно контролируется более чем десятью различными контролирующими органами...
В Государственном комитете лесного хозяйства Украины, в свою очередь, выводы Центра политико-правовых реформ опровергают. В частности, относительно подозрений в коррупции, Госкомлесхоз приводит данные, согласно которых коррупция в лесном хозяйстве «не осуществляет существенного влияния на социально-экономическое развитие страны и может быть идентифицирована как «низкий риск». «В 2009 году независимая неправительственная организация «Общество лесной сертификации в Украине» в рамках проведения работ сертификации лесов в пяти областях страны изучало уровень коррумпированности лесного хозяйства. Основной вывод исследования — отсутствие конкретных фактов коррумпированных действий, связанных с заготовкой и торговлей древесиной», — сообщили «Дню» в Госкомлесхозе.
Кроме того, как отмечается в сообщении, Госкомлесхозу принадлежат всего 68% лесов Украины. Остальные же относятся к собственности других министерств, ведомств и учреждений: МинАПК, Минобороны, Минприроды, Минтрансвязи, МЧС, поселковых советов и других. Как раз состояние охраны лесов в других ведомствах, мол, и вызывает обеспокоенность.
На вопрос «Дня» о целесообразности изменений лесного законодательства в Госкомлесхозе отметили, что при условии относительно невысокой лесистости государства, экологической направленности ведения лесного хозяйства и преимущественно государственной собственности на леса, в мировой практике используется так называемая комплексная модель управления. В этом случае государственное лесное ведомство выполняет функции административного и контролирующего органа относительно всех лесов, а также функции владельца государственных лесов. Такая модель управления лесным хозяйством функционирует в таких европейских государствах, как Германия, Бельгия, Дания, Польша и Турция, информируют в Госкомлесхозе.
Учитывая то, что Украина полностью соответствует условиям комплексной модели управления (низкий уровень лесистости, экологическая значимость лесов и преимущественно государственная форма собственности на леса), ведомственные контролирующие функции за всеми лесами государства должны находиться в компетенции центрального органа исполнительной власти в отрасли лесного и охотничьего хозяйства, а государственные контролирующие функции — в компетенции центрального органа исполнительной власти по вопросам охраны окружающей естественной среды, как это и предусмотрено статьями 28, 29 и 89 действующего Лесного кодекса Украины — документа, регулирующего хозяйственную деятельность в лесном секторе страны с 31 марта 2006 года.
И целесообразности изменения Лесного кодекса специалисты Госкомлесхоза не видят... «Лесной кодекс учитывает соответствующие международные решения и обязательства Украины относительно сохранения лесов, обеспечения неистощающего и сбалансированного лесопользования, определяет рыночный экономический механизм взаимодействия между субъектами ведения хозяйства и управления, а также сочетание особенностей лесов, как эколого-стабилизирующего фактора, природного ресурса и в то же время средства производства. Также Лесной кодекс позволяет осуществлять государственное влияние на леса и защитные насаждения, которые находятся вне земель лесного фонда (находятся в землях запаса поселковых советов) и на сегодня несут значительные повреждения и потери в результате бесконтрольного и бессистемного использования. Учитывая вышеизложенное, специалисты Госкомлесхоза не видят целесообразности вносить изменения в действующий документ», — отмечается в сообщении ведомства.
