Государственная пенсионная политика нуждается в постоянной коррекции не только с учетом текущей ситуации, но и с учетом долгосрочной перспективы. Возник ряд проблем, на которые сегодня надо найти адекватные ответы.
Самые большие проблемы с социальной защитой пожилых людей возникают и в дальнейшем будут заостряться в тех странах, где население как стареет, так и сокращается. За период 1993—2012 гг. численность имеющегося населения в Украине уменьшилась с 52,2 до 45,5 млн. человек. Учитывая долю жителей в возрасте 60 лет и старше, мы попали в тридцатку самых старых держав мира. В начале 2013 г. этот показатель составлял 21,2% (для сравнения: 1990 г. — 18,7%, 2000 г. — 20,8%). Все без исключения прогнозы последующего хода демографических процессов, выполненные и отечественными, и зарубежными экспертами, свидетельствуют о неминуемом сохранении таких тенденций. По мере того как порог старости пересекут многочисленные поколения рожденных в конце первой — начале второй половины XX в., наивысшие темпы роста доли пожилых контингентов населения ожидаются в 2015—2020 гг. и в первой половине 2040 годов. Согласно расчетам научных сотрудников НАН Украины, по среднему варианту прогноза к началу 2051 г. в Украине будет проживать 39,6 млн человек, доля населения в возрасте 60 лет и старше в 2020 г. достигнет 24%, в 2050 г. — свыше 32 %. Если в 2012 г. на тысячу жителей в возрасте 16—59 лет приходилось 334 человека старшего возраста, то в 2020 г. ожидается 410, а в 2050 г. — 630 человек. Коэффициент системной нагрузки (отношение количества пенсионеров к количеству плательщиков пенсионных взносов) может увеличиться с 87 до 125%, то есть четыре работающих должны будут содержать пятерых пенсионеров.
Учитывая это, оправданным является введение постепенного повышения пенсионного возраста для женщин с 55 до 60 лет. Позитивом этого будет рост размера их пенсии в связи с увеличением страхового стажа.
Однако такие изменения вызывают общественный резонанс. Ослабить негативное восприятие повышения пенсионного возраста можно путем предоставления каждой работающей женщине права выхода на пенсию раньше установленного законодательством предела на полтора-два года за каждого рожденного и воспитанного до 18 лет ребенка. Одновременно это будет стимулировать и количество деторождений. Низкий уровень рождаемости негативно отражается на стойкости пенсионной системы, поскольку сужается демографическая база воссоздания трудоресурсного потенциала, а следовательно, и возможности привлечения средств в Пенсионный фонд. В начале этого века Украина имела один из самых низких в мире суммарных показателей рождаемости — 1,1 ребенка. Хотя сейчас он повысился до 1,47, остается далеким от величины, необходимой для простого воссоздания поколений.
Законодательные нововведения 2011 года имеют и другие недостатки. В частности, нужно устранить негативные последствия повышения страхового стажа, необходимого для назначения пенсии по возрасту в минимальном размере (для мужчин — с 25 до 35 лет, для женщин — с 20 до 30 лет). При внесении изменений в Закон Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» не было учтено, что лица предпенсионного возраста, другие лица, старше 50 лет, которые имели страховой стаж, необходимый для назначения пенсий согласно действующему до 1 октября 2011 г., законодательству, фактически были лишены права на назначение пенсии по возрасту в полном размере в связи с невозможностью получения дополнительно 10 лет стажа до достижения ими пенсионного возраста.
В будущем тема поднятия пенсионного возраста на І (солидарном) уровне пенсионной системы неминуемо опять будет вставать на повестке дня. Долгосрочная государственная политика в этой сфере должна разрабатываться уже сегодня на основании поливариантного прогноза демографической ситуации и социально-экономического развития до 2051 года.
Следующей проблемой, которая нуждается в безотлагательном решении, является социальная несправедливость действующей системы пенсионного обеспечения: с одной стороны, существует уравниловка пенсий большинства пенсионеров на уровне, приближенном к прожиточному минимуму, с другой — необоснованная дифференциация, когда отдельные категории пенсионеров по профессиональному признаку получают пенсии в разы выше средних. Учитель, проработавший в интересах государства 40 лет, не должен получать пенсию вдвое меньше, чем милиционер, который работал только 20 лет.
Но в перечень досрочных, специальных пенсионеров попадают, среди прочих, работники с действительно вредными условиями труда, которые негативно влияют на состояние здоровья и продолжительность жизни (угольная, металлургическая, химическая промышленность и т. п.). Разумеется, такой профессиональный вред нуждается в адекватной компенсации. Вместе с тем на некоторых производствах новейшие технологии позволяют существенно обезопасить условия труда, однако правила пенсионного обеспечения остались неизменными. Одним из вариантов решения проблемы может быть разработка государственной программы модернизации рабочих мест, которая должна быть направлена на стимулирование работодателей относительно создания безопасных условий труда путем применения технико-технологических инноваций с последующей переаттестацией перечня рабочих мест по уровню вредности.
К льготным пенсионерам относятся представители некоторых социально важных секторов, которые сегодня являются недофинансированными, а занятость у них стимулируется пенсионными льготами (например, научные сотрудники, отдельные категории работников социального обеспечения и т. п.). Здесь пенсия играет, в сущности, роль отсроченного платежа, своеобразной компенсации за недополученную в течение трудовой деятельности заработную плату. Относительно них пенсионная льгота должна быть монетизирована, то есть работники вместо досрочного выхода на пенсию должны получать надлежащую заработную плату. Такой подход, помимо прочего, позволит усовершенствовать рынок труда в этих отраслях, повысив его привлекательность среди младшего поколения.
Необходимо размежевать источники финансирования пенсий, назначенных по разным пенсионным программам, в том числе постепенно перевести финансирование досрочных пенсий (по спискам № 1 и № 2), других категорий повышенных пенсий в систему негосударственных пенсионных фондов с обязательным отчислением в них пенсионных взносов со стороны соответствующих работодателей.
Увеличение доходов Пенсионного фонда Украины (ПФУ) требует расширения легальной занятости населения и легализации оплаты труда. Система общеобязательного государственного пенсионного страхования должна охватить всех работающих граждан (в том числе и тех, которые обеспечивают себя работой самостоятельно, а также наемных работников в частном секторе экономики). Пока свыше 30% заработной платы в Украине будет выплачиваться «в конвертах», невозможно говорить о реальном повышении пенсионного обеспечения. Согласно некоторым оценкам, в Украине «скрытая» зарплата, на которую не насчитываются налоги, составляет 9—11% ВВП страны. Гипотетически налогообложение теневых заработных плат даст возможность уменьшить дефицит бюджета ПФУ почти на 2% ВВП.
Очевидно, что чистая солидарная пенсионная система сегодня не способна решить проблему пенсионного обеспечения граждан Украины. Согласно с расчетами специалистов, увеличение численности пенсионеров и, соответственно, нагрузки на работающих приведет к росту дефицита бюджета ПФУ с 3,3 % в 2020 г. до 9,0 % в 2050 г., что угрожает финансовой стабильности страны. Поэтому необходимо продолжать работу относительно внедрения общеобязательного накопительного пенсионного страхования (ІІ уровень пенсионной системы) с инвестированием пенсионных накоплений в реальный сектор экономики.
Разумное и рациональное использование страховых взносов в качестве инвестиций способно обеспечить значительный мультипликативный экономический и социальный эффект, который станет ощутимым в следующем десятилетии.
Накопительное пенсионное страхование служит инструментом поддержки стабильности пенсионной системы в период финансово-экономических кризисов. В течение острой фазы кризиса его средства могут быть использованы в качестве дополнительного источника доходов солидарного уровня для компенсации уменьшения доходов Пенсионного фонда. Перенаправление денежного потока может быть оформлено как государственное заимствование с использованием облигаций внутреннего госзайма. Для этого необходимо внести изменения в статью 89 Закона Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании», которые бы предусматривали возможность оперативной коррекции основных направлений инвестиционной политики, вызванной исключительно действием финансовых кризисов, в части нормативов инвестирования.
Важной задачей является оптимизация организационно-административного обеспечения функционирования общеобязательного государственного социального страхования, в том числе пенсионного. Такое страхование на основании профильных законов осуществляется соответствующими фондами: Пенсионным фондом Украины, Фондом социального страхования по временной потере трудоспособности, Фондом социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Украины, Фондом общеобязательного государственного социального страхования Украины на случай безработицы. Функционирование всех четырех фондов предопределенно единой логикой, опирающейся на страховой принцип.
Считаем необходимым усилить роль государства в управлении финансовыми ресурсами и контроле над их использованием путем создания единого государственного органа, который бы объединял в себе функции вышеперечисленных фондов. Это позволит повысить эффективность использования финансовых и человеческих ресурсов (в частности, сокращение штата на 10%), повлечет уменьшение управленческих расходов в результате синергического эффекта. Речь идет о построении целостной унифицированной системы управления в отрасли социального страхования. Следует обеспечить максимальную транспарентность такого единого фонда и регулярное обнародование на официальном веб-сайте информации относительно его доходов и расходов, затрат на административно-хозяйственные расходы, в том числе размер вознаграждений должностных лиц, результатов проверок деятельности. Это будет способствовать повышению ответственности должностных лиц, а также осведомленности общественности, а следовательно, и доверия к пенсионной реформе.
Предложенные мероприятия нуждаются в доработке законодательно-нормативной базы не путем внесения точечных изменений в многочисленные акты (скажем, сегодня существует 16 разных законодательных актов, регулирующих пенсионное обеспечение граждан), а на комплексной основе — через кодификацию законодательства по социальному страхованию (создание чего-то наподобие Кодекса социального страхования). Это отвечает лучшей мировой практике и является мерой гармонизации отечественного законодательства и законодательства ЕС в отрасли социального страхования.
Реформирование пенсионной системы само по себе не сможет обеспечить баланс пенсионных доходов и расходов. Необходимым условием эффективного финансирования пенсионного обеспечения является стойкий, не обязательно быстрый экономический рост и вызванные им увеличение занятости и заработных плат, легализация экономики и доходов в сочетании с постепенной трансформацией общественной психологии, формированием убеждения в необходимости накопления сбережений на старость.
