До тех пор, пока предвыборная программа БЮТ «Украинский прорыв — для людей, а не политиков» не материализовалась в официальный документ, а была лишь интригой, провозглашаемой с бигбордов и страниц СМИ, многие ожидали, что именно в этом документе будет заложена научнообоснованная система конкретных действий, способных кардинально и к лучшему изменить социально-экономическую ситуацию в стране.
Но детальный анализ этого документа дает основания со стопроцентной уверенностью утверждать, что этого не произошло. Гора родила мышь — такое общее впечатление от широко разрекламированной программы деятельности Кабинета Министров Украины, составленной на основе программы БЮТ. Это — идеологический спич со своеобразной и произвольной трактовкой уже сделанного, а также намерения по продолжению социально-экономических реформ в узкопартийном понимании того, какой должна быть стратегия развития страны. И на этом можно было бы поставить точку, поскольку подобных оценок программы правительства в средствах массовой информации достаточно.
Но в сегодняшней ситуации беспокоит то, что общественно-политическая и социально-экономическая ситуации в стране практически один к одному схожи с той, которую страна пережила пятнадцать лет назад. Не помните? Тогда давайте вместе попытаемся воспроизвести главные и не самые приятные события тех лет.
Сегодня, как и в 1993 году, форма государственного устройства страны де-юре является парламентско-президентской республикой. Вся политическая элита, руководители, представители всех ветвей власти настаивают на изменении системы государственного устройства, изменении или принятии новой Конституции. Львиная доля продукции средств массовой информации посвящается именно этой проблеме.
Как и пятнадцать лет назад, Кабинет Министров заняла команда, провозгласившая себя правительством народного единства и пришедшая к власти под лозунгами тотальной борьбы с коррупцией.
Социально-экономическая ситуация в стране тогда, как и сегодня, требовала коренного изменения траектории экономических реформ и доктрины экономического развития государства. Понимая это, но не имея плана конкретных действий, трактуя по-своему содержание социально-политических реформ, правительство начало свою деятельность с тотального изменения всей системы государственного законодательства. При этом не просчитывались последствия как на ближнюю, так и на отдаленную перспективу. Наступил период декретирования.
Самые непопулярные, я бы сказал, — циничные решения с катастрофическими последствиями для населения преподносились как благо для людей и в красочной упаковке отзывов средств массой информации подавались народу. Так, в конце декабря 1992 года вышло постановление Кабинета Министров Украины «О регулировании цен», которое было преподнесено, как говорилось в преамбуле, «с целью сдерживания инфляционных процессов и социальной защиты потребителей...». В действительности это означало отказ от какого- либо регулирования и контроля за ценами со стороны государства, это было начало политики так называемой шоковой терапии.
Чем это закончилось, думаю, все мы хорошо помним: страна получила 10 260% инфляции, народ обнищал и был поставлен на грань одичания. А политики после проведения над народом своеобразного опыта на выживание подали в отставку, чтобы через девять месяцев в результате досрочных выборов занять президентский дворец и правительственные кабинеты. Не дай Бог этому повториться через пятнадцать лет, но все предпосылки налицо.
ГЕНЕЗИС
История свидетельствует, что выход из любого кризиса и коренные преобразования политической и социально-экономических сфер общества возможны и дают необходимый эффект лишь при наличии научнообоснованной программы, отражающей объективные реалии и вызовы времени.
Подтверждением этого является программа президента США Рузвельта по преодолению Великой депрессии, программы построения нового постиндустриального общества в Японии, странах Юго-Восточной Азии и, конечно же, перспективные пятилетние планы и программы преобразований в Китае.
При всей несхожести ситуации в этих странах и задач, которые решали эти программы, объединяет их одно: они разрабатывались не ради самих программ, а для достижения глубоко продуманных и обоснованных конечных целей и задач, консолидации общества.
А как же решаются подобные проблемы в нашем государстве?
За шестнадцать с половиной лет сменилось четырнадцать правительств и было принято парламентом двенадцать программ их деятельности. Приход каждой следующей команды сопровождался громкими обещаниями и заверениями о проведении глубоких экономических реформ, создании социально ориентированной рыночной экономики, повышении благосостояния народа. Причем приоритеты, цели и механизмы осуществления реформ каждое правительство понимало по- своему, а потому и действовало, «как Бог на душу положит», без учета реальной ситуации и стратегических приоритетов развития.
Фактически первые семь правительств Украины работали в условиях экономического спада, высокого уровня инфляции, прогрессирующего обнищания людей. И только с 2000 года, не благодаря выполнению программы очередного правительства, а в результате действия объективных законов экономика Украины начала выходить на позитивный показатель реального ВВП и приемлемый для развития экономики уровень инфляции. Основная задача следующих правительств заключалась в том, чтобы разработать и осуществить программы, позволяющие обеспечить устойчивое развитие экономики Украины, перейти от парадигмы падения к постепенному росту, на базе которого решать острейшие социально-экономические вопросы. Но, к сожалению, живя почти семнадцать лет в системе перманентных реформ, мы так и не вышли на уровень основных макроэкономических показателей 1990 года. Причин много, но, по моему мнению, в первую очередь — это непродуманная, научно не обоснованная экономическая политика переходного периода.
Каждое новое правительство начинало свою деятельность с поиска «виновных» в очередном кризисе, отторжения того позитивного, что было достигнуто предшественниками. По сути, деятельность каждого нового правительства Украины начиналась как бы с «чистого листа».
Анализ правительственных программ (ни одна из них так и не была выполнена) убеждает, что они создаются на безальтернативной основе и имеют единственно возможную и неопровержимую, с точки зрения ее творцов, версию. Эти программы не являются продуктом скрупулезного анализа и экономических расчетов, плодом дискуссий, согласованных предложений и мыслей, результатом элементарного научного обоснования.
Процесс программотворчества вместо достижения конечного результата был нацелен на сугубо внешний эффект. И иначе как «имитацией деятельности» его назвать трудно. Но процесс при удачной работе политменеджеров становился шумной рекламной кампанией для власть предержащих, вселял надежды в души людей, при этом оставаясь стерильно безопасным для его организаторов.
Этому способствовала недостаточная законодательная урегулированность формирования, представления, рассмотрения и одобрения программы деятельности Кабинета Министров. К тому же она давала возможность получить «иммунитет» от рассмотрения на протяжении года Верховной Радой вопроса об ответственности правительства.
Исследуя историю генезиса (развития) программотворчества в стране, с твердой уверенностью можно сказать, что анализируемая программа «Прорыв», впитав все негативы предыдущих лет, далеко шагнула вперед на пути применения антидемократических технологий и элитаризма — в сфере принятия стратегических решений и популизма — в сфере коммуникации власти с электоратом.
Обозначенные в программе приоритеты многочисленны и не имеют целевой и временной ориентации, не являются комплексом мероприятий, направленным на обеспечение конечного результата. Они не подкреплены конкретными механизмами их исполнения, реализации намеченных инициатив. Из декларативных и многочисленных правительственных задач, обязательств и лозунгов невозможно определить конечные цели, приоритеты и пути их выполнения. Ориентировочные объемы материальных и финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы в целом или отдельных ее сегментов, вообще не приведены.
В многостраничном тексте программы правительства нашлось место всего лишь восьми цифрам. Основные макроэкономические показатели, характеризующие сегодняшнее состояние и тенденции развития украинской экономики и общества в целом, вообще отсутствуют. И я глубоко убежден, что правительство это сделало сознательно, чтобы избежать какого-либо контроля за последствиями. Подтверждением этому является и то, что в программе практически отсутствуют «собственно» действия правительства по реализации намеченного, как и «соль» любой правительственной программы — реальные и эффективные механизмы...
НАЗАД В БУДУЩЕЕ
Конституцией Украины определены обязанности правительства. Это, прежде всего, принятие нормативных актов, направленных на формирование и исполнение действующих законов, обеспечение реализации утвержденных государственных программ, право выступать с законодательными инициативами. Это пытались делать и делали предыдущие правительства. Но когда анализируешь программу нынешнего правительства, то создается впечатление, что в стране 16 лет вообще ничего не делалось, а сделанное — совсем не то, что нужно. Правовое поле в стране как бы отсутствует вообще, существующие законы нужно не исполнять, а срочно пересматривать. Правда, для чего — об этом в программе не сказано.
Правовой эрозии подвергнут практически весь законодательный ряд, наработанный Верховной Радой, Президентом Украины за годы независимости. В документе не упоминается ни одна общегосударственная программа, утвержденная Президентом и парламентом. Около 60% всей программы правительства — это мероприятия по изменению правового поля страны. Планируется подготовить около 100 новых проектов законов, 12 новых редакций законов действующих, а также внести изменения в 92 закона. При этом игнорируется основополагающий принцип устройства любого демократического государства — принцип разделения ветвей власти. Кто-нибудь сможет ответить на вопрос, как Кабинет Министров собирается и сможет «формировать волю всех ветвей власти по борьбе с коррупцией»? И его ли это прерогатива?
Правительство декларирует внесение изменений в Конституцию, а затем принятие новых законов. Когда это будет по времени? А если и будет, то точно не будет этого правительства. Так, разделом программы «Эффективная политическая система» предусмотрено, что введение европейских стандартов демократии и формирование в Украине эффективной политической системы нуждается в принятии новой редакции Конституции, которая будет разрабатываться в соответствии с указом Президента от 27 декабря 2007 года. Последующие разделы предусматривают разработку новых законов, внесение изменений в действующие на основе положений новой, не существующей пока, редакции Конституции. Заметим, что выполнение таких мероприятий растянуто во времени, как минимум, до трех лет, поскольку для изменения норм действующей Конституции предусмотрена особая процедура.
Подобных декларативных положений в программе правительства немало. Но как можно охарактеризовать действия правительства, которое позволяет себе вмешиваться не в свою, а явно в чужую сферу ответственности и компетенции, предусматривая коренное реформирование системы судоустройства и органов прокуратуры, тем самым грубо нарушая конституционный принцип независимости этих специфических органов специальной конституционной компетенции.
В разделе программы «Справедливое, непредвзятое и доступное судопроизводство» предусмотрено реформирование судебной системы с целью утверждения независимости судебной ветви власти, доступности правосудия и совершенствования его процессуальных основ, усовершенствования системы судов, реорганизации хозяйственных судов в специализированные суды по рассмотрению коммерческих споров; завершение создания полноценной системы административного судопроизводства; введение института выборных мировых судей; совершенствование процедуры формирования корпуса профессиональных судей и их дисциплинарной ответственности. Вроде все правильно, но это — грубое нарушение требований Конституции, ее статей 6, 106, 124—131, прямое вмешательство и давление на независимый институт правосудия.
В том же разделе программы предусмотрены реформы органов прокуратуры, с отменой функций общего надзора, введение ее в систему органов юстиции и другие новации. Но ни слова о том, что без внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины это сделать невозможно.
Приведенные примеры — а подобных им в программе можно отыскать много — это что — незнание законов и Конституции или правовой нигилизм? Думаю, и то, и другое, плюс фактор антидемократических технологий в политике и явно выраженный популизм в сфере коммуникации власти с электоратом.
Незнание реальной жизни, игнорирование законов, действующих в стране, своих прямых конституционных обязанностей проявляется и в другом. В разделе «Культурное развитие общества» правительство задекларировало направление средств государственного и местных бюджетов в сферу культуры преимущественно на основе программно- целевого метода. Но расходование бюджетных средств на этой основе давно предусмотрено ст. 30 Бюджетного кодекса Украины и действует на протяжении уже пяти лет.
В разделе программы «Высококачественная и доступная охрана здоровья» основное внимание уделено обеспечению граждан первичной медико-санитарной помощью. Однако вообще отсутствуют какие-либо задачи развития специализированной (вторичной) и высокоспециализированной (третичной) медицинской помощи, являющихся основой всей системы здравоохранения в стране. Их предоставление предусмотрено статьей 35 действующего Закона «Основы законодательства Украины о здравоохранении».
Более того, на оказание помощи, в соответствии с программой, предназначается 70% всех бюджетных ассигнований на эту отрасль. Также одной из задач этого раздела является создание в местных органах исполнительной власти отделов (управлений) здравоохранения и формирования общественных советов по вопросам здравоохранения. Однако такие отделы (управления) здравоохранения в местных органах исполнительной власти уже действуют с учетом требований статьи 118 Конституции, Закона «О местных государственных администрациях», постановления Кабинета Министров от 1 августа 2007 года. Подобными «новаторскими» подходами на четверть заполнены практически все разделы программы. Там много говорится о прорыве, но не говорится, куда. При детальном анализе становится очевидным — это прорыв в прошлое, а не в будущее, так как составители программы правительства не знают настоящего.
Вот так идет подмена конституционных обязанностей правительства — конкретной работы по формированию и воплощению эффективных механизмов реализации законов, существующих государственных программ на сомнительное законотворчество, сеющее хаос в законодательном поле государства.
ЧТОБЫ ДА, ТАК НЕТ
Именно так можно охарактеризовать раздел «Конкурентоспособная национальная экономика», в котором задекларировано 19 «основных стратегических ориентиров политики правительства». С ними можно было бы и согласиться, при условии приведения хоть каких-либо количественных или качественных показателей достижения намеченного. Но на 30 страницах этого раздела мы не находим ни одной цифры! Где же количественный и качественный анализ явлений, процессов, направлений и результатов деятельности правительства по реализации намеченного? По каким показателям и индикаторам правительство будет отслеживать эффективность своих практических действий, предусмотренных программой? В конце концов, по каким показателям будет оценивать результативность и эффективность деятельности правительства украинский народ?
И это не просчет составителей программы — так задумано.
Но вернемся к 19 стратегическим направлениям прорыва в экономике, намеченных в программе правительства. Убежден, что даже самый непредвзятый эксперт или аналитик сделает вывод, что количество приоритетов слишком велико и не совместимо с ресурсными и временными возможностями.
В последние годы нас успокаивают динамичным развитием национальной экономики, приводя в качестве главного аргумента рост ВВП и промышленного производства. Но при этом, с точки зрения современных мировых тенденций, экономика Украины деградирует. Мы все больше отстаем от развитых стран мира, а теперь уже и от стран Восточной Европы по производству современных видов готовой продукции, обеспечивающих новое качество жизни народа. Радикально решить эту проблему, как свидетельствует мировой опыт, можно лишь путем становления инновационной модели развития экономики.
В современных условиях эта модель получила ранг и форму стратегии саморазвития, вышла на уровень политики государств и предприятий. Именно такой подход к пониманию сущности инновации и роли государства в этом процессе позволил «азиатским тиграм» и другим странам осуществить технологический и экономический прорыв. Как же решается этот глобальный стратегический вопрос в нашей стране, где доля инновационной продукции составляет всего 6,3% в общем объеме промышленной продукции? Не поверите, но факт: всего лишь одна строчка («Принятие программы приоритетных направлений инновационной политики государства сроком на 10—16 лет») отведена этой проблеме в анализируемом разделе «Конкурентоспособная национальная экономика», и больше ни слова. В остальных разделах программы также не упоминается об инновационной модели. При этом правительство забыло или проигнорировало действующие вот уже семь лет Законы: «Об инновационной деятельности», «О специальном режиме инновационной деятельности технологических парков» и десяток действующих постановлений и распоряжений Кабмина по созданию механизма реализации инновационной политики в государстве. Разве можно так безответственно перечеркивать все созданные наработки в главнейшей проблеме развития государства и все начинать с чистого листа?
А теперь перейдем к самому объемному разделу: «Агропромышленный комплекс и развитие сельской местности». Уже в первом пункте правительство берет на себя обязательство обеспечить приоритетное развитие аграрного сектора национальной экономики, его конкурентоспособность и создавать условия для установления гармонии в обществе — равноценного качества жизни граждан Украины как в селе, так и в городе.
Необходимо заметить, что в Украине не было ни одного правительства, которое не ставило бы в своих программах подобные задачи. Более того, были разработаны и приняты десятки неплохих законов о поддержке сельского хозяйства и приоритетности социального развития села. И что мы имеем? Доля сельскохозяйственного производства в ВВП за годы независимости страны сократилась почти наполовину. За последние пять лет в четырех тысячах населенных пунктов не родилось ни одного ребенка, только 22% сел имеют водопровод, 36% — газ, 5% — канализацию. Полным ходом идет «опустошение» сельской местности.
При таком катастрофическом положении дел, в нарушение действующего Закона «О приоритетности социального развития села и агропромышленного комплекса» правительство Украины, начиная с 1999 года, прекратило возмещение субъектам хозяйствования средств, потраченных на строительство объектов социальной сферы на селе. Этот вопрос не решается и новым правительством, и утвержденным госбюджетом на 2008 год. Не предусматривается его решение и в программе правительства.
Вместо решения конкретных вопросов программа пестрит многими «новациями», осуществление которых уже предусмотрено действующим законодательством. Предлагается провести усовершенствование системы бюджетной поддержки агропромышленного комплекса с целью повышения его эффективности путем введения, вместо дотаций, фиксированных платежей из расчета на 1 га пахотной земли или на одну голову скота независимо от объемов производства сельскохозяйственной продукции. При этом не учитывается, что уже принята государственная программа «Бюджетная животноводческая дотация и государственная поддержка производства продукции растениеводства», реализация которой предусматривает выделение государственных средств из расчета на 1 га посевов. Она нашла свою реализацию в Законе «О Государственном бюджете Украины на 2007 год».
Создается впечатление, что реальная экономика и конкретная жизнь — это одно измерение, а декларации и намерения в программе — совершенно другое. И они никак не соприкасаются.
ПОГРУЖЕНИЕ В НЕБЫТИЕ
Любой документ государственной значимости, тем более программа деятельности Кабинета Министров такой страны, как Украина, должен учитывать и прогнозировать динамику глобальных процессов, происходящих в мировом сообществе. Прогнозировать возможные риски и проблемы, сценарии развития и изменения, которые происходят в геоэкономических, геополитических, технологических, информационных и других сферах жизнедеятельности для выработки стратегических программных решений в развитии страны. Это мировая практика для всех развитых стран. Для всех, но не для нас.
Мы уже почти вступили во Всемирную торговую организацию, что будет иметь свои плюсы и минусы. Но ясно одно, что членство в ВТО будет во многом определяющим для дальнейшего экономического развития страны. Возникает вопрос о существовании ряда секторов агропромышленного комплекса, какие-то отрасли экономики выиграют, какие-то уйдут в небытие. Вызовы и проблемы, как говорится, налицо. Эти вопросы нам надо решать сегодня. Но в программе об этом ни слова.
Неумение адекватно реагировать на вызовы времени, преодолевать риски развития, планировать и осуществлять упреждающие меры для обеспечения движения вперед характерно для программы деятельности нашего правительства. Анализ, материалы которого далеко не полностью изложены в настоящей статье, показывает, что программа не нацелена на решение узловых проблем социально-экономического развития, не учитывает реалии конкретной экономики. Отсутствие каких-либо расчетов по ресурсному и финансовому обеспечению, временных параметров превратило ее в политико-идеологический манифест.
Предусмотренное программой вмешательство в правовое поле страны приведет, безусловно, к правовому хаосу и к эрозии всех ветвей власти. И хаоса долго ждать не придется. Распоряжением от 23 января Кабмин фактически предоставил право органам таможенной и налоговой служб, Пенсионного фонда, фондов государственного социального страхования, а также иным контролирующим органам самостоятельно оценивать правомерность судебных решений, вступивших в законную силу и, соответственно, решать, исполнять их или нет. При принятии этого распоряжения правительство сознательно проигнорировало один из базовых принципов, закрепленных статьей 129 Конституции, согласно которому одной из основ правосудия является обязательное исполнение решений суда, что и делает судебную систему дееспособной.
Благими намерениями защитить наши таможенные, налоговые администрации и иные органы, в обязанностях которых собирать налоги, путем предоставления им права не исполнять «заведомо преступные решения судов», устлана дорога к развалу правовой системы и попранию законных прав субъектов хозяйствования, получивших решения судов, имеющие силу закона. И это по меньшей мере парадоксально! Налоговому инспектору районного уровня предоставляется право объявлять «преступным» судебное решение, причем даже в том случае, если оно прошло несколько инстанций, в том числе и Верховный Суд Украины. А кто определял критерии? И не созданы ли таким путем дополнительные условия для коррупции?
К сожалению, приведенный пример только начало. Принятие программы к исполнению, ввиду отсутствия конкретных механизмов ее реализации, приведет к еще большему утверждению принципов «ручного» управления экономикой, а, следовательно, к обезличиванию, безответственности и усилению коррупционных действий должностных лиц. История убедительно показала и показывает, что прогресса достигают лишь те страны и народы, которые находятся в постоянном поиске, движении к объединению усилий для достижения стратегических целей, поставленных перед страной. Если такого движения нет, то страна не просто стоит на месте, она откатывается назад.
Шестнадцать лет мы не можем выйти из системного кризиса. А сегодня наметившиеся положительные сдвиги перечеркнуты, и если страна пойдет в неправильно выбранном правительством направлении, то мы обречены остановиться в своем развитии и даже откатиться назад. Но там обрыв, место в глубочайшей периферии мирового прогресса, что для современного государства означает просто небытие.
