Украинское общество всколыхнула мощная информационная волна вокруг законопроекта №7206 «Покупай украинское, плати украинцам», который недавно принят Верховной Радой Украины в первом чтении. Его инициаторы предлагают воспользоваться международным опытом и внедрить многофакторную модель госзакупок, которая предоставит ценовое преимущество украинской продукции, — чем выше локализация, тем больше преимущество. Оппоненты же откровенно атакуют идею законопроекта, отрицая саму возможность предоставления преимущества отечественной продукции или защите национального производителя.
ИСТОРИЯ ВТО И ДРУГИХ ТОРГОВЫХ СОЮЗОВ
Анализируя публичные закупки, стоит начать с достаточно неоднозначной истории этого вопроса. На момент создания ВТО правительственные закупки вообще были изъяты из переговорного процесса. И только в 1981 году было подписано первое международное соглашение о закупках (GATT Code). В 1996 году оно было заменено на Правительственное соглашение о закупках (GPA). Ввиду болезненности данного вопроса в этом соглашении Евросоюз имеет лишь один голос. В то же время само соглашение касается публичных закупок 43 членов ВТО.
Рынок публичных закупок государств, входящих в Организацию єкономического сотрудничества и Развития (ОЭСР), составляет достаточно ощутимую часть — приблизительно 13% общего ВВП. Именно эту сферу экономики менее всего зацепили либерализующие процессы восьмидесятых или девяностых годов. Апологеты либерализма именно здесь видят особенный потенциал для повышения прозрачности, конкуренции, более эффективного обеспечения потребностей. Находим ряд исследований позитивного влияния большей открытости публичных закупок на технологическое развитие и сферу инноваций. Однако эти факторы не в каждом случае являются определяющими.
В таких секторах, как железнодорожный транспорт, энергетика, нелетальное оборонное снаряжение или строительство, молчаливая поддержка национальных компаний при заключении контрактов — это то, что очень трудно изменить. Касается это даже тех правительств, которые вроде бы руководствуются либеральной политикой в закупках. Публичные закупки обычно остаются инструментом промоции отечественной промышленности. Многие из так называемых ключевых третьих стран поддерживают существующие ограничения именно в тех секторах, где европейские компании имеют ощутимые экспортные интересы, в частности в транспортных коммуникациях, медицинском оборудовании, фармацевтике, зеленых технологиях (используемых для поддержки постоянства окружающей среды).
В то же время в период существенного замедления экономического роста и сокращения публичных финансов эта сфера выглядит как «наиболее приемлемая для извинений». Если смотреть беспристрастно, закрытость публичных расходов на систему здравоохранения, социальные и образовательные услуги, сферу обороны находит достаточно адекватное обоснование. Что бы ни говорили об изъятых 3—5% ВВП из международной конкуренции (оценка Еврокомиссии за 2011 г.), интересно было бы представить систему национальной безопасности в целом спектре примеров в современном мире без таких ограничений. Даже когда мы говорим о достигнутых договоренностях, их реализация, адекватное использование институционных и людских ресурсов остаются едва ли не самой большой проблемой.
Публичные закупки занимают значительно большую долю ВВП в ЕС (с вариациями по отдельным членам), чем, например, в США. Объяснение простое: этот рынок в ЕС значительно больше. В ЕС действуют плюрилатеральные соглашения, которые учитывают существующие внутренние режимы, субъектность (центральное или субцентральное учреждение, коммунальное предприятие).
Если дополнить общие правительственные закупки (публичные) осуществленными предприятиями в государственной собственности, то существенно ощутимым этот показатель является у Нидерландов (27%), Чехии (26%), Словакии (24%), Венгрии (18%), Польши (17%). С другой стороны, у Мексики — всего 5%, Швейцарии — 7%, США — 11%.
Не существует объективных данных, чтобы провести адекватное сравнение рынка публичных закупок (в действительности, термин «рынок» здесь не стоит применять) США и ЕС. Но рассматриваются общие коэффициенты проникновения на основе импорта. Не вызывает удивления значительно меньший коэффициент проникновения в ЕС по сравнению с Китаем или Индией и в то же время больший, чем в США. В таких вычислениях учитывается лишь прямой импорт как часть общего публичного спроса на товары и услуги. Значительно проигрывает в этом компоненте соседняя Турция.
ПРАКТИКА ЕС
Малые европейские рынки имеют соответственно высшие коэффициенты проникновения импорта. Это объясняется неспособностью существующих мощностей обеспечить потребность в товарах и услугах. Эта ситуация очевидно напоминает и состояние дел в Украине. В то же время достаточно часто не упоминаются механизмы ее исправления.
Некоторые правительства применяли протекционистские меры в публичных закупках в период 2009—2014 гг. значительно чаще, чем раньше. Европейская реформа закупок 2014 года предусматривает улучшение доступа МСП к таким контрактам. Это включает разделение контрактов на лоты и ограничения по обороту для участников тендерных процедур. Такие ограничения реализуются как количественно (размер лота корреспондируется с производственной мощностью МСП), так и качественно (содержание лота корреспондируется со специализацией сектора МСП). Требованием относительно оборота является его допустимый размер максимально вдвое больше оценочной стоимости контракта, за исключением случаев, оправданных должным образом. Очевидно, что этим способом сразу уменьшаются возможности конкурентного участия аналогичных по размеру или мощностям иностранных участников. Именно для МСП трансграничное участие может часто оказаться финансово не приемлемым. Директива о концессиях также направлена на облегчение доступа для малого и среднего бизнеса [данные исследования «Открытость рынков публичных закупок в ключевых третьих странах).
Выделяют и другие барьеры для рыночного доступа в ЕС. Что касается строительной отрасли, здесь господствует полный фаворитизм европейских компаний. Очень часто вообще отсутствуют статистические данные относительно участия иностранных претендентов в тендерных закупках. Существует требование локального (отечественного) контента в заявке (по меньшей мере 50% европейского), касающееся выработки, транспортировки, распределения питьевой воды, энергии (газ и тепло), городского транспорта (автобусы, троллейбусы, кабельный транспорт и т.п.). Последнее абсолютно диссонирует с желанием некоторых городов Украины закупать бывшие в употреблении немецкие трамваи или даже новые, произведенные в Польше. Стала ли Украина уже членом ЕС и пользуется ли всеми преимуществами такого членства?!
Что касается инфраструктурных проектов, зарубежные эксперты говорят об избыточной задержке в завершении контракта и начала работы. Что касается публичных работ, достаточно большим барьером является высокий уровень бюрократии. Правительственные закупки сопровождаются обременительным квалификационным требованием. Оборонная сфера содержит систему компенсаций за закупку оборонных ресурсов. Целый спектр таких ограничений можно найти в исследовании Стива Вулкока та Жана Криера «Публичные закупки в трансатлантической торговле и переговоры об инвестиционном партнерстве».
КАК ДЕЛАЮТ В США
Со стороны США звучит серьезное возмущение относительно так и не полученного доступа к закупкам на региональном уровне ЕС, коммунальных предприятий (за редким исключением), по меньшей мере 200 центральных правительственных структур государств — членов ЕС.
Правда, сами американцы не спешат предпринимать параллельные шаги у себя дома. Относительно соглашения по GPA существует несколько десятков исключений. В частности, относительно строительных услуг (Арканзас), закупки стальных конструкций, автомобилей, угля (Мериленд, Делавар, Флорида, Иллинойс, Айова, Нью-Гемпшир), услуг (Миссисипи), товаров (Монтана), горючего, товаров из бумаги, кораблей, лодок (Вашингтон). Этот список можно долго продолжать. В то же время многие штаты не имеют ни одного ограничения.
Аналогично с поддержкой МСП на территории Евросоюза США тоже делает исключение из соглашения для малых и миноритарных предприятий, пытаясь выполнять Акт о малом бизнесе 1953 года (об обязательном предоставлении части закупок для малых и микропредприятий). Текущая цель — это почти 23% федеральных закупок. Конгресс четко придерживается этой позиции. К сказанному добавим Акт о возобновлении и реинвестировании 2009 года относительно производства железа, стали и промышленных товаров. Так называемая поправка Берри ограничивает рыночный доступ к закупкам министерством обороны еды, одежды, специальных металлов, приборов из нержавеющей стали, инструментов ручного измерения.
Никем также и не был отменен Акт «Покупай американское» еще 1933 года (можно проводить прямые аналогии с необходимостью этого шага в современных отечественных условиях), который требует, чтобы федеральные ведомства покупали американские товары. Правда, настоящий акт не применяется к товарам, покрытым торговыми договорами.
Акт о малом бизнесе 1953 года требует от федерального правительства часть федеральных закупок оставлять для малого и среднего бизнеса. Национальные асисты для малых и миноритарных предприятий исключаются из торговых договоров. Существуют аналогичные подходы к кораблям под американским флагом, которые могут функционировать лишь на основе закупок для военного сектора. Субцентральные закупки, не покрытые торговыми договорами, тоже используют отечественный контент.
Соответственно, доступ ищется через прямые инвестиции в целевые рынки. Действительно, если нет преград в продаже, то зачем инвестировать?! Если, например, в Украине искусственно уничтожен внутренний спрос со стороны граждан, то значительные объемы государственных закупок могли бы стать хорошим стимулом для привлечения инвестиций, а следовательно, создания локальных рабочих мест и производственных мощностей значительно высшего уровня сложности, технологичности и капиталоемкости, чем это происходит сегодня.
***
Сегодня в Украине по оценкам экспертов CMD-Ukraine до 38% товаров и услуг в рамках публичных закупок являются импортными или содержат существенную импортную составляющую. С этой оценкой вряд ли можно спорить, принимая во внимание как состояние экономики, так и отсутствие здорового национального лоббизма, присутствующего на всех мировых рынках. О чем, собственно, шла речь выше.
Информация относительно общей суммы средств, потраченных через процедуры публичных закупок на закупку товаров, произведенных в Украине, и товаров, выработанных за рубежом, в Минэкономразвития отсутствует. Ничего странного, поскольку проблема с такой статистикой, правда по другим причинам, есть как в Евросоюзе, так и в США.
Законопроект №7206 «Покупай украинское, плати украинцам» хоть и выделяется своими подходами к защите рынка от иностранных аналогичных по сути механизмов, но является шагом в правильном направлении.
