Находясь в Париже в качестве первого посла Соединенных Штатов во Франции, Томас Джефферсон размышлял о том, как новое правительство США может избежать ошибок европейских «деспотов», которые удерживают свой народ в подчинении с помощью войны и долгов. В своем письме Джеймсу Мэдисону он отмечал, что конституция США, по крайней мере, сдерживает «пса войны», передавая «право спускать его с цепи от исполнительной власти к власти законодательной от тех, кто тратит, к тем, кому приходится за это платить».
В то же время, тем не менее, конституция называет исполнительную власть «верховным главнокомандующим», правом, на которое американские президенты ссылались, применяя военную силу без разрешения Конгресса более чем в 200 случаях. Президент Барак Обама опирался на это право, когда говорил и Конгрессу, и американскому народу, что у него есть право приказать нанести удар по Сирии, не обращаясь в Конгресс.
Одновременно заявляя об этом полномочии и пытаясь получить разрешение Конгресса на его использование, Обама входит в небольшой класс лидеров, которые активно стремятся ограничить свою собственную власть. Это потому, что он хочет остаться в истории как президент, положивший конец войнам и усложнивший их последующее развязывание, вместо того, чтобы реинвестировать ресурсы Америки в ее собственный народ. Он выступал против войны в Ираке в 2003 году и пообещал в 2008 году, что положит конец нескончаемой «войне с терроризмом», которая стала потенциальным карт-бланшем для президентов США на применение силы в любой точке мира.
Но, помимо системы политических «сдержек и противовесов», созданной конституцией США, имеет ли смысл для лидеров принимать решения о применении силы по отношению к людям? Это, безусловно, делает жизнь лидеров только сложнее. Британский премьер-министр Дэвид Кэмерон добился малого, когда обратился к парламенту с просьбой уполномочить участие Великобритании в атаках США на Сирию. Президент Франции Франсуа Олланд столкнулся с серьезной критикой со стороны правых партий на Национальном собрании за его согласие принять участие в этих атаках. А премьер-министр Турции Реджеп Тайип Эрдоган, который вызвался участвовать в военной коалиции, столкнулся с сильной внутренней оппозицией к его политике в отношении Сирии.
Есть множество аргументов в пользу того, чтобы не позволить представителям общественности вмешиваться в сложные внешнеполитические метания между силой и дипломатией. Для начала существует традиционное мнение, что политика заканчивается на водоразделе, где беспорядочные внутренние разногласия должны уступить место абстрактной модели единого государства с общими национальными интересами.
Схожий аргумент заключается в том, что внутренние политические процессы могут помешать государству в большой игре в покер или шахматы, чем, по сути, и является международная политика. Как Обама только что обнаружил, наличие законодательного органа, который явно не хочет идти на войну, ослабляет исполнительную власть на международных переговорах.
Вопрос времени — это еще одна проблема. Законодательные процессы протекают медленно и зачастую извилисто, тогда как международная дипломатия может измениться в одночасье из-за смещения коалиций, непредвиденных возможностей и хорошо скрытых ловушек.
Более того, дипломатия процветает за счет закулисных сделок, вроде той, которую госсекретарь США Джон Керри и министр иностранных дел России Сергей Лавров только что заключили по поводу химического оружия Сирии. В переговорах высокого уровня последнее, что нужно игрокам, — это общественное обсуждение карт, которые они держат на руках. Опасность перейти от разговоров к танкам должна быть вполне реальной, тем не менее, она не будет таковой, если оппонент может просто подсчитать голоса и узнать, имеется ли необходимое большинство в законодательном органе.
И все же Джефферсон был прав. Хотя обращение в законодательный орган может оказаться неудобным, раздражающим и даже контрпродуктивным, это будет правильным решением по трем причинам. Во-первых, применение силы является затратным методом, с точки зрения жизней, денег и энергии и внимания лидеров. Люди оплачивают эти расходы, поэтому их представители должны решить, стоит ли их нести.
Во-вторых, для демократии нет повода важнее, чтобы следовать своим процедурам и отстаивать свои принципы, чем вооруженный конфликт с недемократическими участниками. Сирийский народ, угнетенный и подверженный жестокому обращению со стороны собственного правительства, должен видеть, что у американских граждан другие отношения со своими лидерами.
Наконец, одним из основных составляющих элементов демократии является набор правил и процедур, разработанных для того, чтобы публичные должностные лица оправдывали свои действия такими причинами, которые могут быть приняты или опровергнуты в публичных дебатах. Размышляя об иностранном военном вмешательстве, лидеры должны объяснять свои действия таким образом, чтобы было понятно, какие стратегические и моральные интересы страны поставлены на карту, — например, как необузданная агрессия и ужасные страдания могут превращаться в незаживающие раны и распространяться.
Лидеры предпочитают говорить на языке легко измеримых интересов. Разговоры о заботе и моральных колебаниях — это неудобная и ненадежная почва. Как выразился Мустафа Акйол, турецкий политолог, для большей части населения Турции «забота о Сирии не означает «мы должны пойти и освободить ее». Тем не менее, лидеры, которые хотят заручиться поддержкой народа для решения сложных, взаимосвязанных проблем за пределами своих границ, должны социализировать их в мире XXI века, где забота без активных действий ставит под угрозу всех нас.
Эти аргументы не означают, что лидеры не будут периодически применять силу, не обращаясь перед этим к своему народу. Обама действительно имеет конституциональные полномочия наносить ограниченные военные удары для сдерживания и ограничения возможностей президента Сирии Башара аль-Асада применять химическое оружие. Все лидеры могут отправить свои войска сражаться в случае чрезвычайного положения в стране или для самообороны. Они должны сохранить свои правовые и оперативные возможности действовать быстро и решительно при необходимости.
Но два века спустя после Джефферсона государства — уже не просто цветные фигурки на карте; все больше они становятся прозрачным и открытыми территориями, которые рассматриваются как дом для миллионов дружественных человеческих существ. Таким образом, еще важнее, чтобы люди одной страны участвовали в принятии решений о нападении на людей другой страны.
Проект Синдикат для «Дня»
Анн-Мари СЛОТЕР — бывший директор по вопросам политического планирования в госдепартаменте США (2009—2011 гг.). В настоящее время — профессор политики и международных отношений в Принстонском университете.
