На страницах украинских СМИ в последнее время все чаще стали появляться материалы, посвященные вопросам выбора модели государственного устройства («День», «Зеркало недели», «Бизнес», «Коммерсант»). Аналогичные дискуссии можно наблюдать в России («Эксперт», «Независимая газета» и др.). Да что там Украина и Россия — им сам Бог велел активно и во всеуслышание определиться со своим будущим! Этой проблемой озабочен и западный мир («Отчет о мировом развитии за 1999 г.», выступления в прессе реформаторов мирового масштаба — Дж. Сороса, Дж. Сакса и др.). Масштабность дискуссии на эту тему, заинтересованность самих стран (от развитых до не очень) свидетельствует о том, что мир в своем стремлении создать если не оптимальную, то хотя бы рациональную модель государственного и мирового устройства приближается к некой критической точке, к черте, за которой старая парадигма не срабатывает. Косвенным подтверждением этого тезиса является целый «клубок» экстраординарных явлений — экономических, финансовых кризисов, этнических, политических, военных конфликтов, экологических проблем и т.п. «Сгустки» таких явлений — непременные спутники периодов изменения парадигмы общественного развития. Так сказать, великая смута в мировом масштабе.
СТОИТ ЗАДУМАТЬСЯ
Такие моменты являются определяющими не только для каждой отдельной страны, но и для человечества в целом. Они предшествуют появлению нового качества общественного устройства, процессов социально-экономического развития. Эти моменты требуют пристального внимания еще по одной причине — изменение парадигмы означает не просто переход к новому пути развития, но и необходимость выбора такого пути. А где выбор — там и ошибки. От ошибок не застрахован никто: ни богатые, ни бедные. Вот только последствия для тех и других могут кардинально отличаться — от незначительных до непоправимых потерь.
В масштабах человечества и в условиях стран, достигших передовых позиций в мировом развитии, наиболее приемлемыми инструментами такого выбора являются механизмы саморегуляции (и то в определенной дозировке). В ином положении находятся страны третьего мира и бывшие социалистические страны, иногда достаточно индустриально развитые, но в силу распада соцлагеря оказавшиеся в глубоком системном кризисе. Им также не запрещается (а если точнее — навязывается) выбор стратегии саморегуляции. Вот только с мыслью о независимости, боюсь, в этом случае им придется расстаться — они окажутся под сильным влиянием не внутренних, а внешних (т.е. со стороны стран первой группы) механизмов «саморегуляции».
Иными словами, избрав такую стратегию, эти страны обрекают себя на пожизненную второсортность (если не ниже). Вертикальные «восхождения» в мироустройстве возможны, как правило, только в периоды масшабных катаклизмов, когда связи, удерживающие субъекты мировой системы на определенных уровнях иерархии, ослабевают настолько, что перестают быть системотворящими. Элементарная частица никогда не станет ядром атома. Сравнять их может только ядерный взрыв. Как вам перспектива?
РАСКЛАДКА ИНТЕРЕСОВ
Как видите, вопрос о том, какая модель государственного устройства в нынешней ситуации наиболее приемлема для Украины, — далеко не праздный. При этом желательно уточнить — приемлема для кого именно? Ведь не секрет, что решение о выборе такой модели принимает власть, находящаяся под давлением корпоративных интересов.
Поборники директивных методов, например, руководствуются мотивами получения административной ренты, являющейся атрибутом любой распределительной системы. Практика ее получения была наиболее развита во времена бывшего Союза и унаследована Украиной. В такой системе размер ренты прямо пропорционален месту чиновника (патриотического деятеля, политика, etc.) в служебной иерархии. Этому ни коим образом не мешают лозунги о народовластии посредством создания органов общественного контроля, различных комиссий, комитетов и т.п. Все эти органы также не лишены рентополучения и поэтому не противоречат теории директивного управления, основам «справедливого» распределения общественного продукта.
При этом умалчиваются несколько аспектов. Во-первых, директивная модель — это огромная армия чиновников, не увеличивающая, а уменьшающая долю «справедливо разпределяемого» национального богатства. Как утверждают одесситы, М. Ломоносов, проезжая через столицу юмора, произнес такую фразу: «Ничто не возникает ниоткуда и ничто не исчезает никуда, а если пропало — значит, украли». Вот по этой схеме и жили (и живем). Во-вторых, госуправление должно присутствовать там, где это нужно обществу, а не там, где решило само государство, т.е. его верхушка. В-третьих, усиление роли государства необходимо тогда и там, когда и где подтверждена эффективность госуправления. Именно отсутствие, мягко говоря, таких подтверждений и служит причиной попыток заменить участие государства в жизнедеятельности общества механизмами саморегуляции.
В отличие от сторонников (в прямом и переносном смысле) директивного управления, доморощенные сторонники либеральной модели вряд ли успели осознать свои интересы (имеется в виду не либеральное движение, так сказывать, изнутри, а процесс проталкивания этих идей через властные структуры). Ими движут, скорее всего, либо амбициозные стремления оказаться в списках основателей «самостоятельной украинской модели», либо жажда премиальных со стороны отечественных и заграничных заказчиков. Это не мешает пользоваться плодами их теоретических изысков тем, кто, получив право распоряжаться бюджетными средствами, крайне не заинтересован в государственном контроле за их расходом. Не раз отмечалось, что все капиталы, накопленные в Украине за годы ее независимости частными лицами, бюджетного происхождения. В этом — главный интерес. Остальное — от лукавого. Истина — «богатый купец может быть при богатом покупателе» — не для наших олигархов (ведь нигде не написано, что богатым покупателем должен быть рядовой гражданин Украины). Они не против законов — главное, чтобы их было много. Здесь срабатывает другая истина: больше законов — ниже их качество — больше взаимных противоречий — больше лазеек для отхода в «тень».
ЧТО, ПО БОЛЬШОМУ СЧЕТУ, НЕОБХОДИМО?
Угроза оказаться на обочине мирового развития для Украины вполне реальна. Именно она требует от участников дискуссии на эту тему осознать ответственность за судьбу страны. Вместо растрачивания сил на отстаивание теоретических посылок и своего настолько же теоретического преимущества, стоило бы сосредоточиться на внимательном, заботливом, я бы сказал, отношении к мнению оппонентов в поиске компромиссных путей вывода страны из кризиса и выхода ее на путь послекризисного развития. «Совмещение» различных точек зрения — единственный инструмент, предоставленный человечеству для приближения к объективной истине. Осталось научиться им пользоваться в «мирных целях».
Украине необходима долгосрочная стратегия, определяющая ее место в переменчивом мире, варианты поведения в динамике происходящих изменений. Только на такой основе Украина имеет возможность определиться с направлениями и способами своего ускоренного развития. Те, кто толкают нас на путь «проб и ошибок», прекрасно понимают — в этом случае выиграет тот, у кого есть возможность (опыт, ресурсы, общественная солидарность) пройти этот путь быстрее, чем их соперники, и с наименьшими потерями. Украина на этом пути застрянет, и надолго, поскольку таких возможностей в данный момент у нее нет.
Наиболее приемлемой стратегией развития для Украины является путь поэтапного, но целеустремленного приближения к мировым стандартам благосостояния человека, общества в меру наличия ресурсов для этого. Причем, в качестве ориентиров должны использоваться стандарты не сегодняшнего и даже не завтрашнего дня. Здесь, условно, как в школьном задачнике по математике — «мы догоняем их со скоростью Х, они убегают от нас со скоростью Y, в каком возрасте мы их догоним?». Многое зависит от способа решения задачи — избранной модели государственного устройства (директивной, либеральной, смешанной), при которой обеспечиваются необходимые темпы развития общества. Неправильный выбор инструмента, ошибка в решении грозят отнюдь не двойкой в дневнике, а непрестижным местом Украины (что касается ее домогательств) в мировой табели о рангах.
ЧТО ИМЕЕМ?
Инструмент — инструментом, но и голова должна быть с мозгами. С «мозгами» в Украине — особый случай. Похоже, из-за отсутствия опыта государственного руководства (такие «мозги» при дележе союзного наследства достались главным образом Москве), сработал эффект «смелости незнания». Люди, по советским учебникам знакомые с проблемами управления госбюджетом, госруководством вообще, смело взялись за решение этих задач, наделав в кратчайшие сроки столько ошибок, что «разгребать» их придется нескольким поколениям. Тогда, в начале 90-х, хотелось всего и сразу. Если ставилось задание, то со сроком выполнения, не позже чем «завтра» (т.е. пока не сняли с должности). Учет реальных общественных потребностей и ресурсных воза
Понимание этой истины, губительности политики «латания дырок» до наших «государственных мужей», надо сказать, постепенно приходит. Правда, поздно. Десять лет страна разворовывалась именно таким способом — путем обналичивания бюджетных средств, выделяемых на благородные, якобы, цели. Где результаты множества государственных программ, принятых в Украине и призванных вывести ее на новые рубежи развития? Где возвращение кредитов, выданных под гарантии правительства? И таких вопросов — огромное количество.
На данный момент в Украине сложился естественный для переходного периода симбиоз административно-командной и либеральной моделей госуправления. Его основной чертой является то, что все остаются при своих интересах: чиновник — с рентой; «олигарх» — с щедрыми бюджетными «вливаниями» и преференциями; народные избранники — с пристойной зарплатой и пенсией; востребованная элита — с гонорарами за обслуживание и тех, и других. В накладе остались только рядовой гражданин и «нижняя» прослойка среднего класса, за счет ограбления которых и создано это благополучие «наверху».
Парадоксальность ситуации в области госуправления подчеркивают следующие факты. При наличии в стране более 500 действующих нормативных актов в области налогообложения, 61,5 тыс. работников ГНАУ, недоимка в бюджет на первый квартал 2000 г. составляла 13,2 млрд. грн. (половину годового бюджета). Несмотря на борьбу с коррупцией, ее масштабы продолжают расти: если в 1999 г. было составлено 4300 административных протоколов о коррупции госслужащих, то только за первый квартал текущего года — более 2000. На фоне заверений властей о своей социальной озабоченности, с начала 90-х годов средняя заработная плата в Украине упала более чем в два раза, а количество безработных увеличилось в 12 раз. С высоких трибун приводятся факты экономического оздоровления (повышение темпов «якобы роста» ВВП) — на практике же государство находится в глубокой долговой яме (объемы внутреннего и внешнего долгов превышают ВВП), «теневой» сектор экономики давно обогнал реальный.
Оценивая сформировавшуюся в Украине ситуацию, можно констатировать, что есть как надежды на лучшее, так и опасение, что надеждам не суждено сбыться. Надежду дает то, что в последнем, февральском, этого года Обращении Президента к Верховной Раде содержатся прогрессивные идеи: в существующих условиях без перелома тенденций в устройстве государственной машины, структурном развитии экономики, привлечении инвестиций, присутствии отечественного товаропроизводителя на рынках, обеспечении социальной защиты населения, обороноспособности страны и во многих других областях, речи о прогрессивном развитии идти не может. Радует то, что не только из уст ученых, но и с властного Олимпа звучат прогрессивные идеи. Похоже, и обновленное правительство прониклось ими — во всяком случае, судя по целям, декларируемым в его программе.
Но именно направленность сдвигов и вынуждает задуматься. Не устраивает результативность работы парламента? С этим можно согласиться — потери от низкой эффективности работы Верховной Рады исчисляются миллиардами. Но вот с попытками устранить ее или, во всяком случае, уменьшить ее роль в решении государственно важных вопросов согласиться никак нельзя. Парламент — это элемент демократического устройства общества, и работать с ним надо учиться. Кстати, почему бы не направить пропагандистские возможности исполнительной власти, аналогичные тем, что были продемонстрированы перед референдумом, на формирование через демократические выборы дееспособного парламента? Если же кто-то питает иллюзии по поводу того, что можно сначала «порулить», а потом начать учиться демократии, то есть подозрение, что «рулежка» затянется надолго и закончится крахом (Украина — не Чили).
Необходимо парламентское большинство? Кто спорит — конечно, необходимо. Но чтобы оно создавалась вокруг поддержки правительства — с этим трудно согласиться. По идее, оно должно формироваться на основах поддержки избранного политического курса, что, кстати, не любое правительство может реализовать. Постановка же вопроса о том, чтобы сомкнуть парламентское большинство в плоскости поддержки персоналий в правительстве, лишний раз свидетельствует об интеллектуальном кризисе украинской элиты.
Необходимо усилить региональное представительство в законодательном органе? Нет возражений. Но причем тут вторая палата, которая по своей эффективности эквивалентна дополнительному элементу в короткозамкнутом блоке питания?
Необходимо уменьшать количество центральных органов власти? Все — за. Но как удалось одновременно с уменьшением их количества увеличить на 13 тыс. количество госслужащих?
Не устраивает отсутствие показателей ощутимого роста экономики? Минуту, господа. Неужели забыты (или неизвестны?) законы существования социально-экономических систем — за началом реформ всегда следует этап спада, глубина, темпы и длительность которого зависят от ситуации, в которой они начинались, их подготовленности, решительности проведения. Поэтому изменениями состава правительственных команд надо было бы заниматься не по признаку наличия или отсутствия немедленных результатов, а по способности представить выразительную, четкую и всесторонне обоснованную программу действий, рассчитанную хотя бы на среднесрочную перспективу.
К сожалению, приходится констатировать, что причины практически всех перечисленных неудач (а это далеко не полный их перечень) лежат в плоскости субъективных факторов. Что поделаешь — скамья запасных в команде украинских государственных мужей слишком коротка. Как здесь засомневаться относительно роли государства в развитии общества и не устремить взгляды на механизмы саморегуляции?
ЧТО ДАЛЕЕ?
Конечно, упомянутые недостатки — это издержки переходного периода, не имеющие ничего общего с либеральной моделью. Скорее, это результат бессистемности ее внедрения. Но нельзя забывать и о том, что либерализация в экономике, саморегуляция в обществе, в природе вообще, приводят к выживанию, развитию наиболее сильных, в числе которых Украина не наблюдается. Тем более, мировой опыт доказывает — внедрение либеральных форм управления дает позитивные результаты не в моменты кризиса, а на этапах послекризисной стабилизации и развития (страны Восточной Европы, Юго-Восточной Азии). Более того, мировой опыт не имеет примеров «чистых» либеральных моделей, есть только примеры (причем, не всегда позитивные) различной степени либерализации функций государства.
Сейчас нам стоило бы заняться разработкой стратегии поэтапного перехода от директивной до либеральной модели.
Непременными условиями цивилизованной рыночной экономики, либеральных методов управления являются доверие и уважение к власти, партнерам, самому себе, умение ценить и отстаивать свободу и права. В Украине дефицит этих условий. И дело не в национальном менталитете, а в «совковом» раболепстве перед властью, воспитанном в нас за 70 лет торжества коммунистической идеологии. «Натуру» общества нельзя изменить в сроки, отведенные на административную реформу. Если верить словам Нильса Бора, который не отказывал себе в удовольствии остро пошутить, старая парадигма умирает вместе с ее носителями, в то время как новая пробивает себе дорогу вместе с молодыми поколениями, всасывается с молоком матери. С точки зрения оптимиста, это значит, что процесс выздоровления украинского общества (выдавливания из себя раба), овладения системой госуправления более-менее завершенных форм может продлиться 25—30 лет.
Во-первых, операция должна проводиться на живом пациенте, которой двигается (деятельность госаппарата невозможно остановить), да еще без наркоза (разве что обзавестись теневым Кабинетом Министров). Проведение всесторонне обоснованной, сбалансированной и решительной административной реформы — главный способ лечения. Проблема в том, что и хирург, и пациент — одно и то же лицо.
Во-вторых, трудно рассчитывать на выздоровление власти без появления в системе госуправления некоего центра, который аккумулирует способности государства к перспективному планированию (причем не только экономическому) и будет иметь достаточно высокий статус. Аналоги решения этой проблемы существуют не только в далеком, но и в ближнем зарубежье — например, в России. Без просчета политических действий на несколько шагов вперед общественное развитие будет постоянно подменяться топтанием на месте.
В-третьих, для того, чтобы пациент выздоровел, ему необходимо идейное и кадровое подпитывание. Это обусловливает повышенные требования к элите, политическим силам, обществу в целом, его демократическим институтам. Консолидация упомянутых сил должна вызвать появление в Украине качественно новой парадигмы развития. В свою очередь, эта парадигма должна внедриться в сознание масс, а это — несколько поколений, воспитанных в абсолютно других измерениях. Путь долгий, трудный, но пройти его Украине все же надо.
