В общественно-политической жизни Киева октябрь и ноябрь стали месяцами особой активности: этому способствовало не только традиционное, сезонно-осеннее оживление в среде политиков, политологов и ученых, но, в первую очередь, своеобразие ситуации, в которой оказалась страна. Впервые в истории украинского государственного строительства начался запуск новой модели управления, его так называемой парламентско-президентской формы.
Уже первые 100—200 дней практического использования этой модели вызвали ряд вопросов касательно ее эффективности, в частности в сфере национальной безопасности и внешней политики. Звучат крайние мысли по поводу новой формы управления — от эйфорийно-одобрительных до категорически-негативных. На ряде конференций и круглых столов, которые состоялись в последнее время в Киеве, некоторых европейских столицах и в Вашингтоне, эксперты задумались над новой конституционной, государственно-правовой и политической действительностью, в которой оказалась Украина и ее внешняя политика.
Скандал накануне визита премьер-министра В. Януковича в Вашингтон только подчеркнул актуальность этой проблемы.
1. БОРЬБА ЗА ПОЛНОМОЧИЯ (УКРАИНСКИЙ ВАРИАНТ)
Как западные, так и украинские эксперты, которые остаются на позициях объективности, а не входят в число функционеров Партии регионов, сходятся на том, что правящая коалиция последовательно и жестоко пытается расширить территорию власти на всех уровнях и во всех сферах. Речь идет не о национальном примирении, задекларированном политтехнологами победителей, а о мести и реванше, о достижении полной и окончательной победы над растерянным, деморализованным и рассорившимся соперником.
Агрессивно и последовательно «победители» ведут хорошо скоординированное наступление даже на тех направлениях, где должен существовать хотя бы минимальный национальный консенсус, где нужна особая деликатность в подходах, где необходимо сохранять преемственность, последовательность государственной политики, которая строилась всеми предыдущими президентами и правительствами Украины последние пятнадцать лет.
Во время международной конференции «Внешняя политика Украины в условиях нового формата власти», которая состоялась в Киеве 24.11.06 по инициативе регионального представительства Фонда им. Фридриха Эберта и Института внешней политики дипломатической академии Украины при МИД Украины, прозвучали голоса ведущих украинских экспертов в сфере внешней политики, представителей международного экспертного содружества. Нужно отметить, что фонд им. Фридриха Эберта и его директор по Украине и Беларуси п. Штефан Хробот отличаются умением определять наиболее актуальную для украинских реалий тематику конференций, объективностью подходов и нейтральностью собственной позиции.
По мнению экспертов, несовершенство конституционной реформы, несгармонированность законодательства приводят к сбоям в функционировании институтов национальной безопасности и внешней политики, что ярко иллюстрирует и нарастающее соперничество между Президентом В. Ющенко и премьер-министром В. Януковичем в этой чувствительной сфере.
Так, директор международных программ Центра им. Разумкова Валерий Чалый отметил, что в последнее время во внешней политике Украины наблюдаются противоречивые тенденции, что не позволяет делать оптимистические прогнозы.
Речь идет не только о столкновении персональных амбиций, но и о принципиальных разногласиях. В стране появилось несколько центров принятия решений, реальной стала угроза ревизии внешнеполитического курса. Наблюдается возврат к старой нехорошей традиции ведения международных дел в ручном режиме, к принятию закрытых, малопонятных решений. В качестве примера В. Чалый привел заявление премьер- министра В. Януковича о возможности пролонгации сроков пребывания Черноморского флота России в Крыму после 2017 г.: несмотря на успокоительные заявления членов Кабинета Министров, что премьер, мол, имел в виду не то, В. Янукович снова повторил то же заявление.
Между тем, согласно Конституции Украины, Президент был, есть и останется ключевой фигурой во внешней политике государства. По данным В. Чалого, 70% граждан, согласно социологическим опросам, считают, что Президент Украины и премьер-министр проводят разную внешнюю политику. Если к этому добавить новые возможности парламента, который должен определять основы внешней политики, то нельзя исключить ревизии базовых ценностей, на которых строится международная позиция Украины (в первую очередь — ее евроинтеграционных стремлений).
Такой опытный дипломат, как экс-министр иностранных дел Украины Г. Удовенко поддержал тезис об опасности существования трех центров ведения внешней политики и напомнил опыт Советского Союза, когда политбюро ЦК КПСС принимало внешнеполитические директивы, обязательные для всех должностных лиц советской империи. Практика разработки директив существует во всех странах — в наших условиях таким директивным органом может стать СНБО.
Многочисленные международные наблюдатели, представители дипломатического корпуса, ведущие украинские эксперты наблюдали за настоящей битвой идей и взглядов, которая развернулась на конференции между представителями команд Президента и премьер-министра.
Заместитель главы Секретариата Президента Александр Чалый подчеркнул, что обнародует официальную позицию Президента В. Ющенко: он действует и намерен действовать в дальнейшем исключительно в рамках Конституции и законов Украины. А. Чалый заметил, что Президент единолично осуществляет руководство внешней политикой; любое внешнеполитическое действие в компетенции Президента Украины.
Кабинет Министров — как коллективный орган, а не отдельно взятый глава правительства — обеспечивает осуществление внешней политики в рамках указаний Президента и решений Верховной Рады. Президент полностью контролирует деятельность МИД — назначение министра иностранных дел, послов, осуществляя полномочие через свои указы по ключевым вопросам иностранной политики. Президент требует от правительства подавать на утверждение проекты директив на проведение ответственных переговоров, а также составы делегаций.
А. Чалый отметил, что директивы должны быть утверждены и на визит В. Януковича в США.
Заместитель главы Секретариата убежден, что за Министерством иностранных дел Украины остается ключевая роль в реализации внешней политики и выразил удивление тем фактом, что в последнее время МИД находится в изоляции, а важные международные переговоры идут без участия этого министерства. Это, по мнению А. Чалого, грубое нарушение законов Украины.
В завершение заместитель главы Секретариата обогатил наши знания специфики парламентско-президентской республики музыкальной метафорой: композитор — Верховная Рада, которая пишет партитуру, Президент — дирижер, а Кабинет Министров — оркестранты, которые исполняют музыку.
Советник премьер-министра, экс-министр иностранных дел К. Грищенко иронически заметил, что музыкальная метафора напоминает ему фильм Ф. Феллини «Репетиция оркестра». «Помните, что выделывал там дирижер? — едко спросил К. Грищенко. Он категорически выступил против интерпретации А. Чалого, заявив, что нигде в Конституции Украины нет ни слова об исключительной компетенции Президента в вопросах внешней политики.
В лучших традициях советской и постсоветской закрытости, непрозрачности внешней политики Украины К. Грищенко заявил, что не стоило выносить на конференцию «внутреннюю кухню» принятия решений, поскольку это не предмет публичной дискуссии: слова эти не вызвали энтузиазма у участников конференции, а особенно среди многочисленных журналистов.
К. Грищенко отметил, что ситуация в корне изменилась с переходом Украины к парламентско-президентской республике, вследствие чего увеличились полномочия правительства, в частности во внешнеполитической сфере.
Глава комитета Верховной Рады Украины по иностранным делам Виталий Шибко заявил, что позитивным является факт общественной обеспокоенности тем, что происходит в стране.
В другом своем выступлении на конференции «Украинско-российские отношения в новой европейской архитектуре (20.11.06), проведенной тем же Фондом Фридриха Эберта и Национальным институтом проблем международной безопасности при СНБО, господин В. Шибко отметил, что В. Янукович выразил в Брюсселе не свои взгляды, а взгляды избирателей, которые его избрали (а это всего 33% от всех участвовавших в голосовании!). В. Шибко также призвал к разработке стратегии украинской внешней политики, учитывая, что Украина стоит на границах ЕС, НАТО и России.
2. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ (ЗАРУБЕЖНЫЕ ВАРИАНТЫ)
Широкое и демократическое обсуждение новых для государства проблем является признаком высокого уровня демократизма, открытости сегодняшнего общества, в отличие от недавнего времени полумонархического господства Л. Кучмы. Это достижение Майдана, его высокой общественной активности, неравнодушия к фундаментальным делам государственной важности.
Ведь за спором Президента В. Ющенко и его команды и премьер- министра В. Януковича — кардинально противоположная историко-политическая философия, ментальность, разные слои общества, разные уровни духовной культуры, разные ориентации, разные центры влияния.
«Оранжевая» команда, допустив множество роковых ошибок, — в первую очередь поддавшись злым демонам мести и реванша — утратила доверие своих избирателей (а их было около 40%) и теперь пожинает посеянное: только новый урожай, который так активно собирают новые победители, может быть намного более мрачным, а хлеб, испеченный из нового зерна, может иметь горький привкус советско-российских концлагерей …
Но вернемся к нашей теме распределения властных полномочий в условиях функционирования новой парламентско-президентской республики.
В первую очередь, нужно отбросить мысль, навеваемую хуторянским «украинским пупоцентризмом», согласно которой наша ситуация является уникальной и не имеет аналогий. В мире существует широкий спектр президентов с их полномочиями — от сильных, таких как Президент США (я не говорю здесь об авторитарных президентах Беларуси, России, Венесуэлы, Ирана, Египта и т.д.), до слабых, полномочия которых сведены до минимума (Германия, Израиль, Италия и т.д.). Наше внимание должны привлечь государственные системы Франции, Польши, Чехии, Финляндии, где и президенты и премьер- министры (которые могут быть членами различных партий) имеют сбалансированные полномочия в сфере внешней политики.
Так, принятая в 1962 г. Конституция французской Пятой республики — детище генерала де Голля — дала стране сильного, авторитетного президента, сильный парламент и самостоятельного премьер-министра. Мандат президента, избранного всенародно, позволяет ему быть символом и воплощением нации, стоять над любым конфликтом, возникающим между законодательной и исполнительной ветвями власти.
За долгую историю Пятой республики французским президентам приходилось переживать непростые периоды так называемого COHABITATION — сожительство, сосуществование с премьерами, которые относились к оппозиционным президенту партиям. Так было в 1986 г., когда социалистического президента Миттерана парламентское большинство заставило назначить правого премьер-министра Ширака: решили дело по-французски элегантно, договорившись, что Миттеран сконцентрируется на внешней политике, оставив Шираку контроль за внутренними делами. Жаль, что Ющенко — не Миттеран, а Янукович — далеко не Ширак…
Таким образом, в период совпадения партийности президента и парламентского большинства Франция функционирует как президентская система, а в периоды «когабитации» (сожительство, сосуществование) — как система парламентская. Важно отметить, что Франция существовала в режиме сосуществования разнопартийных президента и премьер-министра почти половину периода 1986—2006 гг. Пятилетний период господства социалистов в правительстве президент Ширак назвал «параличом».
И что, Франция исчезла с международной арены? Кто-то мешал президенту Шираку исполнять его конституционные обязанности в сфере внешней политики? Кто-то делал заявления, идущие вразрез французским национальным интересам? Величие Франции никогда не отдавалось на поругание так называемым партийным интересам.
Как заявил в 2002 году газете «Монд» Доминик де Вильпьен, министр иностранных дел Франции: «Международная политика является сферой, где «сожительство» работает максимально хорошо, поскольку Франция, правительство и президент были очень чувствительными и говорили в один голос. Что изменилось сейчас (с победой президентской партии на парламентских выборах. — Ю.Щ. ), так это то, что мы можем говорить не только в один голос, но и следовать единой политической воле. Это усиливает наши возможности к инициативе, единодушию и общему движению».
Конечно, во время продолжительных периодов «сожительства» случались недоразумения и попытки премьер-министров свести должность президента Франции к церемониальным функциям. Но все участники споров исповедовали концепцию де Голля относительно места Франции в мире и следовали ей.
Важным для аналитиков аргументом в пользу президентских полномочий во Франции и Польше является то, что президент, согласно конституции, становится Верховным главнокомандующим Вооруженных сил, имея значительные полномочия в сфере национальной безопасности.
Еще больше аналогий украинской ситуации можно найти в польской конституционной практике. «Малая» конституция Польши, которая существовала с 1992 по 1997 гг. была очень похожа на Конституцию Украины и давала президенту большие полномочия во внешней политике и право назначать «своих» министров — иностранных дел, обороны и внутренних дел.
Принятая в 1997 г. новая конституция РП значительно расширила полномочия Совета Министров (правительства) Польши в сфере внешней политики. Если президент РП «стоит на стороне суверенитета и безопасности государства и нерушимости, и неделимости ее территории (ст. 126) и представляет государство во внешних отношениях, ратифицирует международные соглашения и назначает послов (ст. 133), то Совет Министров осуществляет внутреннюю и внешнюю политику Польши (ст. 146). Более того, ст. 133 конституции прямо обязывает президента ПР в сфере международной политики сотрудничать с главой Совета Министров, чего нет в украинской Конституции.
И что из того? Возникал ли у кого- нибудь вопрос о легитимности президента Польши Александра Квасневского в осуществлении им международной политики? Могли ли возникнуть такие вопросы осенью 2004 года, когда Квасневский мирил поссорившихся украинских руководителей? Согласился ли бы президент Кучма разговаривать в то время не с президентом Квасневским, а с премьер-министром Польши? И снова основной вопрос: возникали ли когда-либо споры в польском руководстве, когда бывшие коммунисты президент Александр Квасневский и председатель Совета Министров Лешек Миллер вели Польшу в НАТО и Европейский Союз, реализуя активную национальную политику на международной арене?
И что случилось бы с таким премьером Польши, который, приехав в Брюссель, заявил, что польский народ хочет подождать с присоединением к НАТО, в то время как президент в Вашингтоне озвучивал бы позицию Польши относительно вступления страны в Альянс?
Нынешние президент и премьер- министр Польши Лех и Ярослав Качинские очень активно действуют на международной арене, осуществив за последнее время более пятнадцати визитов в различные страны. Их критикует польская пресса — но не за то, что они отбирают один у другого полномочия.
Это все риторические вопросы и ответ на них известен: единство национальных целей польского народа позволяло руководству Республики Польша находить общий язык даже в периоды «сожительства». Что касается роли сейма и сената, в польской конституции нет статьи об «определении основ внутренней и внешней политики» (ст. 85 Конституции Украины). Польский сейм от имени РП решает вопрос объявления войны и заключения мира (ст. 116) и ратифицирует международные соглашения.
Очень важным фактором влияния сейма на международную деятельность государства является обязательный ежегодный отчет министерства иностранных дел РП перед сеймом, в ходе которого все политические силы имеют возможность высказаться по проблемам внешней политики и принять соответствующее решение. Вот вам и все «основы внешней политики». И хотя в сейме ведутся острые споры по внешнеполитическим вопросам, там нет депутатов, которые, как в Украине, представляют интересы другого государства и делают это цинично, вызывающе, не скрывая своих ориентаций.
3. ДЕЛО НЕ В ПОЛНОМОЧИЯХ
Один депутат из Партии регионов, выступая на конференции, выстроил весьма оригинальную схоластическую схему, согласно которой антикризисная коалиция имеет право на ведение своей собственной «красно-сине-белой» внешней политики от имени целого украинского государства. Этот весьма интересный вопрос — имеют ли право 33— 36% избирателей из одного региона навязывать свою волю всему украинскому народу и разворачивать курс государственного корабля в противоположном, северо-восточном, направлении?
Один из участников конференции правильно заметил, что искусственно навязанная обществу дилемма — идти в НАТО или нет — не является альтернативой и призвал к рассмотрению трех возможных путей:
— присоединение Украины к НАТО;
— присоединение к Организации договора о коллективной безопасности стран СНГ (Россия, Беларусь, Армения, Узбекистан, Таджикистан, Казахстан);
— нейтралитет Украины, который является на сегодня смехотворным мифом, учитывая геополитическое положение Украины, которая не имеет ни малейших шансов на получение гарантий нейтрального статуса со стороны крупных государств. К тому же, в случае провозглашения нейтрального статуса нашего государства, России придется немедленно, а не в 2017 г., выводить свой флот из Крыма. Участие в ОДКБ будет означать практически самопровозглашение Украины азиатской страной и изоляцию от Европы.
Украинская практика доказывает: можно написать сотни законов, тысячи замысловатых подзаконных актов, но при нежелании их выполнять всегда найдутся казуистические причины искажать словесные конструкции в свою пользу.
Попытку лишить Президента Украины его законных полномочий в сфере внешней политики нужно квалифицировать как нескрываемое покушение на Конституцию и законы Украины и попытку ревизии основных принципов внешней политики государства. Принятие модели парламентско-президентской республики и четко определенное в тексте Конституции перераспределение полномочий между Президентом и Кабинетом Министров не означает, что кому-то разрешено делать эпатажные заявления во время заграничных вояжей, пугая международных партнеров Украины, унижая имидж государства.
Украинская внешняя политика должна звучать единым, уверенным и понятным для всех голосом. Это должен быть не голос одной партии, не голос Енакиево или Дрогобыча, а голос всей большой европейской страны.
Хочется надеяться, что во время визита В. Януковича в Вашингтон наши американские партнеры услышат не голос Партии регионов (для этого существуют поездки за границу руководителей областей), а объединенную суверенную позицию всех граждан Украины.
