Административная реформа (вместе с преодолением коррупции) не без оснований считается основным критерием успеха Украины в интеграции с Европейским Союзом. За 20 лет независимости Киев не смог адаптировать свои органы к вызовам, которые сам перед собой ставит. Как модернизировать государственное управление, показали страны Центральной Европы, например, Польша. Польская модель реформы публичной службы не должна быть зеркальной для Украины, но основные ее черты следует принять во внимание.
Одним из условий эффективности политики государства на пути к ЕС является создание органа, призванного координировать эту политику. В Польше в 1996 году было создано Управление комитета европейской интеграции (УКЕИ) с фактическим статусом министерства. Среди основных задач УКЕИ было ускорение работы по адаптации польского законодательства к стандартам ЕС, проверка проектов нормативных актов на соответствие этим стандартам и мониторинг процесса адаптации. Управление разрабатывало стратегию интеграции и следило за соблюдением сроков выполнения тех или иных требований. Наконец, среди основных задач было информирование граждан относительно интеграции в ЕС. Также УКЕИ обеспечивало Комитет европейской интеграции (КЕИ), в состав которого входили члены правительства, необходимой информацией относительно прогресса и вызовов евроинтеграции РП. Такая модель обеспечила достаточно эффективную работу всех органов. Следует добавить, что чиновники, которые годами работали в структуре УКЕИ впоследствии занимали должности в институтах ЕС, как, например, Ева Синовец — председатель нескольких департаментов УКЕИ, которая потом возглавляла Генеральный деректорат ЕК по вопросам торговли. Это значит, что перестройку координирующего органа можно воспринимать как инвестицию в человеческий капитал.
В Украине похожая по форме структура — Координационное бюро европейской и евроатлантической интеграции — была создана в июле 2008 года. Однако орган получил достаточно низкий статус — подразделения Секретариата КМУ, а в декабре 2010 года он превращен на Департамент европейской интеграции того же Секретариата в непосредственном подчинении службе первого вице-премьера, министра экономического развития и торговли. Настолько низкий статус органа заставляет засомневаться в смысле его существования, поскольку при таких обстоятельствах он не сможет эффективно работать. Кроме того, превратив Бюро в Департамент, не утверждены новые положения, согласно которым он должен функционировать, что порождает вопрос о цели такой «реформы».
Очевидной является потребность повышения статуса Департамента и превращения его в ЦОИВ. На такой орган можно возложить полномочия по «польской» схеме, но с учетом украинской специфики более адекватной была бы несколько иная модель. Безусловно, целесообразной является концентрация деятельности по нескольким ключевым направлениям, в которых пробелы наиболее очевидны: 1) разработка стратегических документов в сфере интеграции с ЕС, мониторинг и оценка этого процесса; 2) координация привлечения внешней финансовой помощи; 3) информирование граждан относительно евроинтеграционной тематики. Постепенно сфера его деятельности должна становиться шире, что особенно касается общей координации курса на евроинтеграцию и адаптацию законодательства к нормам ЕС. В последнем случае неоцененными будут опыт и наработка соответствующего департамента Минюста. В то же время нужно помнить, что существование такой структуры и предоставление ей существенных полномочий будет иметь смысл только в случае наличия настоящей воли к реализации евроинтеграционных намерений со стороны власти.
Вторым существенным элементом, который влияет на эффективность госорганов в процессе евроинтеграции и эффективность госполитики в целом, является разграничение функций отдельных институтов, особенно независимое функционирование контролирующего органа. Такая структура сыграла большую роль в процессе реализации стратегических целей политики Польши, чем было членство в ЕС. За контроль выполнения бюджета и реализации внутреннего аудита органами власти всех уровней над Вислой отвечает Высшая контрольная палата (NIK). Председателя NIK выбирает конституционным большинством Сейм (нижняя палата парламента) при согласии Сената на шесть лет. Как следствие, орган возглавляют компромиссные для всех парламентских сил фигуры. Такая модель относительно эффективно обеспечивает независимое от политических аппетитов функционирование Палаты. Также увеличивает шанс того, что контроль будет осуществляться системно и объективно, а его результаты будут иметь значение. Не менее важной является четкость правил работы NIK, что прописано в законе. Например, отдельный раздел посвящается процедуре проведения контроля — эти вопросы регулируют статьи 27—65 закона «О NIK». Также отдельный раздел (31 статья) касается прав и обязанностей сотрудников Палаты. Такое детальное определение роли органа и его сотрудников существенно ограничивает возможность действовать «на собственное усмотрение».
Украинские контрольные органы функционируют в других условиях. Государственная финансовая инспекция (ГФИ, ранее — КРУ) и Счетная палата не настолько влиятельные. В первую очередь, следует отметить, что подчинение ГФИ Министерству финансов по определению не позволяет независимо работать. Ведь каким образом можно эффективно контролировать министерства, если руководителя ГФИ назначает Министр финансов по представлению КМУ? При таких обстоятельствах КМУ фактически контролирует сам себя. А с учетом текущей подчиненности Кабмина Президенту еще сложнее представить выявление ГФИ злоупотреблений в Администрации Президента. Закон Украины «О контрольно-ревизионном управлении» достаточно обтекаемо регулирует вопросы, связанные с правами и обязанностями сотрудников ГФИ (две статьи), имеющих право «требовать», «получать», «налагать» и так далее. Но в соответствии с какой процедурой это должно происходить, не написано. Все это провоцирует чиновников к принятию решений «на свое усмотрение». Наконец, намерения сегодняшней власти относительно эвентуального укрепления независимости ГФИ демонстрирует тот факт, что несмотря на переименование КРУ в ГФИ в декабре 2010 года, по состоянию на начало февраля 2012 года ГФИ работает в соответствии с законом о КРУ. Получается, что целью «админреформы» с декабря 2010 года было лишь изменение названия органа.
Теоретически большими возможностями владеет подотчетная и подчиненная ВРУ Счетная палата (СП). Однако хотя СП «осуществляет свою деятельность самостоятельно, независимо от любых других органов государства», тот факт, что ее руководство выбирает на семь лет обычное (а не конституционное) большинство парламента, существенно ограничивает ее независимость. Возможность отозвания руководства Палаты по причине «нарушения им законодательства Украины или злоупотреблений по службе» (устанавливается решением ВРУ) существенно нивелирует самостоятельность СП. И даже более детальное (чем в случае ГФИ) урегулирование процедуры проверок не сможет компенсировать этот недостаток. Другим серьезным пробелом является отсутствие обязанности уведомлять прокуратуру в случае выявления нарушений. СП имеет на это всего лишь право, являющееся значительным ударом по системности работы Палаты. Похожая «добровольность» представлена и в законе о ГФИ. Также нужно вспомнить об отсутствии каких-либо механизмов использования отчетов ГФИ и СП в законе Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции», которая не перечеркивает возможность их применения, но позволяет пользоваться ими только тогда, когда это будет удобно, например, исходя из политических мотивов.
На этом фоне необходимо признать прогрессивным принятие в ноябре 2011 года новой редакции закона Украины «О государственной службе», положения которого вступят в силу 1 января 2013 года. По мнению Веры Нанивской, директора Международного центра перспективных исследований, в сегодняшних условиях некоторые основные функции госслужащих — подготовка решений через анализ ситуации или прогнозирование — сводятся к поискам обоснования того или иного решения, которое в данном случае устраивает политическое руководство органа. Учитывая это, очевидным шагом вперед является разграничение должностей политических (I, II категорий госслужащих) и административных (III—VII категорий), которое предусматривает обновленный закон. Это открывает административным чиновникам возможность более независимой работы от политических вкусов правящей партии. Конечно, от теории к практике — длинный путь, и вне всяких сомнений, что пройдет много времени, пока разграничение принесет эффект в виде системной работы госорганов несмотря на политическую программу правящих сил. Но то, что это шаг в правильном направлении — не должно ставиться под сомнение. Также прогрессом является определенное уточнение механизма привлечения чиновников к дисциплинарной ответственности. В то же время закон не исправляет другие системные недостатки, например, обязанность декларирования имущества, принадлежащего «членам их семей» (а не «близким людям»). Разница заключается в том, что совершеннолетний ребенок государственного служащего или его родители, которые не живут вместе, не являются «членами семьи», но остаются «близкими людьми». Такой нюанс оставляет законную возможность укрывательства имущества, что в украинских условиях имеет достаточно существенное значение.
Относительный прогресс, связанный с принятием новой редакции закона «О государственной службе», может не иметь никакого отношения к учету общих тенденций в структурах власти. В октябре 2010 года изменениями к закону Украины «О Кабинете Министров Украины» узаконен антиконституционный и коррупционный механизм поручений Президента правительству. В результате принятого Президентом указа «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» с декабря 2010 года на практике ограничены полномочия министерств в сфере производства политики. Безусловный позитив указа — структуризация ЦОИВ — неуклюже скрывал ключевую мотивацию, которой была очередная централизация органов власти. Тенденцию закрепили изменения к закону о КМУ с марта 2011 года.
В таких условиях возможность создания влиятельного органа, координирующего политику евроинтеграции, а также выделения и укрепления контролирующей структуры, выглядит совсем нереально. А создание лучших условий для развития государственной службы не будет иметь особого значения в условиях общей централизации власти. Все это демонстрирует отсутствие настоящей воли к реформированию государственного управления и подчеркивает неудачно скрытую мотивацию имитации реформ, которой является монополизация власти. Сохранение status quo не позволит Киеву успешно провести необходимые реформы, связанные с интеграцией в ЕС. Их может имплементировать лишь система государственных институтов, которая не будет давать сбоев. К сожалению, этого нельзя сказать об украинских органах власти.
