Избирательный цикл 2004 — 2006 гг. стал водоразделом, знаменующим смену политического класса и формирование условий новых перспектив в политическом развитии общества. Символично, что вхождение общества в новый период политической истории пришелся на «круглые» даты 15-летия государственной независимости и 10-летия принятия Конституции. Украина прошла первый виток спирали политического развития и вышла на второй.
Прошедший период, по недоразумению до сих именуемый «эпохой Кучмы», более точно может быть определен как период «несамодостаточной государственности» или «недогосударства». Политический класс, став обладателем формально независимого государства, так и не сумел (или не захотел) создать дееспособный государственный механизм. Некоторые элементы этого механизма (например, система исполнительной власти) достались в наследство от старой советской системы и были частично трансформированы для нужд нового государства. Некоторые (например, судебная система) до сих пор находятся в неразвитом состоянии.
Существование «недогосударства» было выгодно господствующей элите, ибо ключевые вопросы политического и экономического развития решались в так называемом ручном режиме, что обеспечивало доминирование личных и корпоративных интересов над общественными. В этих условиях коррупция стала повседневностью. Коррупционные отношения взяли на себя функции регламентации политической и экономической деятельности. Это «недогосударство» жило в условиях жесткого политического конфликта межу прокоммунистическими силами, использующими мифологию советского времени, и национал-демократическими силами, проповедующими ценности национального возрождения.
Кажется, единственным позитивным результатом этого периода можно считать разрушение монополии государственной собственности, что сделало невозможным реставрацию постсоветского тоталитаризма. Однако с решением задачи создания основ правового капиталистического общества у Л. Кучмы и его соратников ничего не получилось. Более того, деятельность тогдашней властной элиты на определенном этапе стала угрожать перспективами создания олигархического строя, для которого характерно слияние крупных финансово- промышленных групп с государством на фоне «управляемой демократии». Историческое обвинение к этой так называемой эпохе заключается в создании коррумпированной «откатной» экономики и политики. Неудивительно, что в это время понятие «крыша» перекочевало из сферы криминала в повседневную практику хозяйственной и политической жизни.
После избирательного цикла 2004 — 2006 гг. произошла смена участников политического процесса. Со сцены ушли «старые» (или как их еще называли — «идеологические») партийно-политические группы. В новый состав парламента не попали национально-демократические партии и блоки, из «просоветских» осталась только КПУ, но она не имеет возможности влиять на работу парламента. Таким образом, закончился неразрешимый идеологический конфликт между постсоветскими ценностями и модернизированным национализмом.
Создана новая повестка дня, заключающаяся в задаче ликвидации «откатной» экономико-политической системы и создании надежных институциональных и правовых основ для развития демократии и рынка. Это — стратегические задачи, стоящие перед политиками во главе с В. Ющенко, пришедшими к власти после Майдана.
Увы, с этой задачей они пока не справляются. Морализаторства и риторики относительно необходимости «очищения» было и остается предостаточно. Но институциональные изменения не проводятся, системообразующие законы не принимаются. За Украиной постепенно закрепляется образ страны незавершенных реформ, несостоявшихся стратегий и нереализованных амбиций.
Завершение избирательного цикла 2004 — 2006 гг. и создание парламентской «оранжевой» коалиции должно было стать указателем на начало функционирования качественно новой политической среды. Увы, но пока процесс создания коалиции не внушает надежд, что обществу удастся выйти на качественно новый уровень развития. Более того, уже сейчас видны угрозы того, что предлагаемая коалициантами модель может в будущем стать источником разрушительных политических конфликтов.
Трехфракционщина — так можно обозначить новую угрозу политического развития Украины. Название, возможно, неблагозвучное, но где взять другое?
Суть этой угрозы заключается в том, что в результате выборов 2006 года и формирования парламентского большинства в стране возник новый орган власти, обладающий ключевыми функциями по формированию государственной политики, но этот орган власти неподконтролен никому, кроме самого себя. Такой вывод получается из ознакомления с коалиционным соглашением и регламентом функционирования коалиции.
Рассмотрим более внимательно этот во всех отношениях примечательный документ.
«Угода про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V скликання» состоит из программной части и регламента работы коалиции.
Программная часть коалиционного соглашения малоинтересна. И вот почему. На протяжении последних лет в Украине сформировался своеобразный жанр политологического письма — составление различных программ, концепций, посланий. Анализ этих текстов убеждает, что многие концептуальные положения могут безболезненно на протяжении нескольких лет кочевать из одной программы в другую, с различными, правда, изменениями.
Ознакомление с программной частью соглашения убеждает, что она во многом заимствует видоизмененные концепты ранее написанных программ. С одной стороны, в этом нет ничего плохого, ибо указывает на сохранение преемственности в понимании проблем, стоящих перед обществом. С другой, это является указателем того, что годами не решаются актуальные социально-экономические проблемы.
На бумаге все планы реформ выглядят очень красиво. Проблемы возникают в их реализации. На вопрос, почему реформаторский ажиотаж ограничивается эпистолярным жанром, ответ простой — для реализации любого реформаторского проекта необходимы, по крайней мере, три фактора: во- первых, наличие органа власти полномочного проводить реформы, во-вторых, наличие людей, обладающих необходимым знанием и практическими навыками, и, в-третьих, успешных реформ не бывает без надлежащего финансирования. В учебниках это называется «ресурсное обеспечение».
Отсутствие ресурсного обеспечения как раз и является причиной того, что украинские реформы — это, скорее, сюжет телевизионных ток-шоу, а не реальность государственной жизни.
Скажем, такая реформаторская новация, подробно расписанная в соглашении как административно-территориальная реформа, «зависает» без точного знания, во что она обойдется обществу. Например, за переименование одной территориально-административной единицы необходимо заплатить Всемирному почтовому союзу порядка $20 тыс. А предполагается перекроить всю административную карту Украины. Поэтому существующие расчеты затрат на АТР делаются по принципу «плюс-минус миллиард».
Программная часть коалиционного соглашения полностью соответствует принятым нормам написания таких документов: системный охват всех сфер общественной жизни, масса правильных формулировок и посылок, безукоризненно выписанные задачи. Правда, без указания, сколько это будет стоить налогоплательщику и где взять деньги на реализацию всех прекрасно написанных планов. Это указывает, что никаких кардинальных прорывов, бросков, подвижек и тому подобное от нынешней парламентской коалиции ждать не приходится. Во всяком случае, в программной части соглашения они не предусмотрены.
А вот регламент работы коалиции — это, безусловно, настоящий шедевр жанра «политарта», не имеющий аналогов в украинской политической практике. Здесь авторы регламента заслуживают аплодисментов.
По регламенту, оказывается, что в украинском парламенте будет функционировать и определять ключевые вопросы государственной политики еще один парламент — сама коалиция. Впрочем, коалиция — даже не «парламент внутри парламента», по сути — это межпартийная «ячейка» со всеми атрибутами этого понятия, известного с советских времен. По регламенту она имеет свои органы управления, обслуживающий аппарат и не подчиняется внешним предписаниям.
Коалиция — это закрытый союз трех фракций БЮТ, «Нашей Украины» и СПУ. Отдельной строкой регламент запрещает вхождение новых фракций и даже отдельных депутатов в коалицию. Этот союз трех фракций наделяет сам себя эксклюзивным правом разрабатывать законы и постановления Верховной Рады, определять основные направление внутренней и внешней политики, консультироваться (читай — «принимать решение») по ключевым кадровым решениям в системе исполнительной власти. Коалиция голосует только законопроекты, подготовленные ею же. Фракциям- членам коалиции запрещается поддерживать законопроекты, предложенные оппозицией.
Регламентом определяется, что общее собрание является высшим руководящим органом коалиции. Решение собрания является полномочным, если за него проголосует больше половины состава собрания. Собрание рассматривает только проекты решений, одобренные советом коалиции. Этот совет коалиции — ключевое звено «трехфракционщины». Он состоит из председателей фракций, вошедших в коалицию, плюс по два представителя от каждой из этих фракций.
Теперь становится понятным принцип «трехфракционщины». Есть парламент, состоящий из 450 депутатов. Но формально в принятии законодательных актов и постановлений участвуют только члены коалиции. В действительности, для одобрения повестки дня достаточно, чтобы на общем собрании ее поддержало 50%+1 списочного состава коалиции. Это еще меньшее число депутатов. На рассмотрение собрания коалиции выносятся только те проекты решений, которые были одобрены советом коалиции. Регламент запрещает выносить на общее собрание какие-либо другие вопросы. Совет коалиции — это девять депутатов. А именно, три председателя фракций и по два представителя от фракций, вошедших в коалицию. Вот эти девять человек и будут символизировать весь украинский парламентаризм.
Полномочия совета коалиции — удивительный продукт воображения. Он осуществляет оперативное руководство коалицией, принимает решения, обязательные для выполнения всеми членами коалиции (напомним, что премьер-министр, члены правительства и руководство Верховной Рады также подпадают под это определение). Этот совет коалиции вырабатывает повестку дня пленарных заседаний Верховной Рады, принимает решения по кадровым вопросам. Кроме того, заслушивает ежеквартальные отчеты о работе Кабинета Министров и Верховной Рады, «консультируется» по поводу всех кадровых назначений, входящих в компетенцию правительства,
В заседаниях совета коалиции, где определяется повестка дня работы парламента, может брать участие председатель Верховной Рады и его заместители с правом совещательного голоса. Вопрос — зачем нужен такой спикер, который берет участие в работе руководящего органа коалиции, его же делегировавшего на спикерство, с правом совещательного голоса?
Совет коалиции наделяет себя заманчивыми полномочиями национального отдела кадров. Все назначения и увольнения руководителей центральных органов исполнительной власти, государственных предприятий, учреждений и организаций, председателей местных государственных администраций Кабинет Министров должен согласовывать с советом коалиции.
Представляете, какая очередь из начальников всех мастей будет выстраиваться в приемных членов этого совета? Если это случится, то раздача Президентом своим родичам и кумовьям государственных должностей станет образцом прогнозируемой и рациональной кадровой политики.
Великолепна формулировка пункта 4.6 регламента — премьер- министру и членам правительства запрещается принимать решения, которые могут вызвать противоречия в коалиции. Улавливаете смысл? Вся система исполнительной власти в Украине от Киева до захудалого района должна работать так, чтобы не потревожить спокойствие и единство рядов коалиции!
Как результат этого творчества не назвать шедевром?
Есть, правда, в регламенте загадка. В частности, он подразумевает составление отдельного меморандума, определяющего отношения коалиции с Президентом и коалиционным правительством. Будет интересно почитать этот меморандум. Наверняка нас ждут новые открытия.
Стоит обратить внимание на пункт 2.4.3 регламента, указывающий, что заседания коалиции могут проходить при участии Президента, спикера, премьера, членов правительства и других специально приглашенных персон. Получается, что высшее политическое руководство страны здесь выступает в роли «специально приглашенных» персон для обсуждения ключевых вопросов формирования государственной политики.
Несколько замечательных новелл содержит раздел регламента, посвященный этике коалиции. Регламентом предписывается, что все члены коалиции, начиная от премьера, спикера, заканчивая рядовыми депутатами, в своих публичных выступлениях обязаны руководствоваться программными принципами и решениями руководящих органов коалиции. Регламентом строжайше запрещена критика (по тексту — «дискредитация») решений коалиции и Кабинета Министров. Точно также и члены Кабинета Министров, включая премьера, в публичных выступлениях и в повседневной работе руководствуются решениями, принятыми коалицией.
Как депутаты, именуемые себя «коалицией демократических сил», могут отстаивать «демократию», если им строжайшим образом запрещаются выступления в СМИ, за исключением хвалебных?
Такому регламенту больше подходит название «внутреннего устава депутатской службы».
Регламент коалиции — это документ, не имеющий государственно-правового статуса. Де-юре совет коалиции не является субъектом государственно-правовых отношений, де-факто получается, что он обладает полномочиями органа высшей как законодательной, так и исполнительной власти. Решения совета коалиции нельзя опротестовать в суде. Эти решения будут опосредованно проявляться через работу правительства и парламента. Но совет коалиции не будет за них нести ответственность. Во всяком случае, регламентом это не предусмотрено.
Последний по списку, но не по значению вопрос — как руководящие органы коалиции намерены информировать общество о своей работе? Какой уровень публичности будет у этих структур? На этот счет в регламенте ничего не сказано.
Если кто-то будет говорить, что, мол, требования и амбиции нынешнего коалиционного большинства соответствуют «европейским традициям парламентаризма», то эти утверждения не соответствуют действительности. Регламент коалиции вполне адекватен таким свойствам украинской политической элиты как меркантилизм и групповой эгоизм. В результате, общество встало перед угрозой возникновения нового органа высшего государственного управления, имеющего широкие полномочия, который никем и никак не контролируется.
К сожалению, сейчас общественное внимание сосредоточено на интриге — кто персонально займет кресла спикера и премьера. Как поведут себя Ю. Тимошенко и П. Порошенко? А если не П. Порошенко будет спикером, то кто? А что означает отказ лидера СПУ А. Мороза поддержать кандидатуру П. Порошенко на спикерство? Выяснением этих интриг заняты СМИ и комментаторы. Тем временем эти сюжеты являются третьестепенными. Главное в том, что на наших глазах создается порочная модель работы парламентской коалиции, воплощение которой чревато самыми непредсказуемыми последствиями.
Почему-то распространено мнение, что такая коалиция недолговечна и скоро распадется. Это спорное утверждение. По всему видно, что коалицианты рассчитывают на практически неограниченную власть в этой стране. Это — тот приз, ради которого можно потерпеть взаимные обиды и недоверие. Так что эта коалиция вполне может быть очень даже устойчивой.
Выход из этой ситуации только один — остановить формирование «трехфракционщины». Для этого необходимо переписать заново регламент работы коалиции и лишить мифический совет коалиции полномочий высшего и неподконтрольного органа власти. Необходимо обязательно формализовать статус регламента коалиции через изменение регламента Верховной Рады и, в последующем, через принятие отдельного закона о регламенте работы парламента.
