Итак, Верховная Рада Украины утвердила в первом чтении проект государственного бюджета на 2004 год и тем самым согласилась с предложениями бюджетного комитета, изложенными в «Выводах и предложениях к проекту Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2004 год». На разработку этого документа объемом 412 страниц, содержащего 1942 поправки, затрачено не меньше усилий, чем на составление самого проекта бюджета (с учетом отклоненных 757 поправок).
КОНЦЕНТРАТ ЭКОНОМПОЛИТИКИ
Сразу после голосования в средствах массовой информации, среди депутатов и специалистов развернулась полемика о процедуре принятия в первом чтении основного финансового документа страны на 2004 год, о его полноценности и коллизиях в финансово-бюджетной сфере, которые ждут нас в недалеком будущем. Не вступая в эту полемику, которая имеет и экономическое, и финансовое, и политическое основание, уверен в одном: для людей и страны гораздо лучше иметь хотя и несовершенный, но действующий закон о государственном бюджете, чем бесконечный процесс его совершенствования, согласования и утверждения.
На мой взгляд, сегодня, когда правительство готовит бюджет на второе чтение и обязано выразить свое отношение к каждой поправке и каждому предложению, утвержденному Верховной Радой в первом чтении, необходимо руководствоваться общепринятыми объективными критериями оценки государственного бюджета, которые определяют его содержание и должны характеризовать его как концентрированное выражение экономической политики государства.
Эти критерии обозначены в Бюджетном кодексе Украины, который с учетом накопленного опыта управления государственными финансами утвердил принципы формирования и функционирования бюджетной системы страны: обоснованность, сбалансированность, полнота и эффективность.
Идеологию проекта государственного бюджета на 2004 год правительство официально характеризует такими экономическими категориями: реалистичность, сбалансированность, социальная направленность, справедливое решение межбюджетных отношений. И это правильно, теоретически это соответствует методологии формирования бюджета, изложенной в бюджетном законодательстве. Однако проведенная Счетной палатой экспертиза проекта государственного бюджета на следующий бюджетный год показала наличие серьезных проблем в практической реализации декларируемых понятий. На наш взгляд, именно это обстоятельство породило количество предложений и поправок, которое на порядок выше, чем в прошлые годы.
КОНСЕРВАТОРЫ БЕЗ ПОЧВЫ
Реалистичность бюджета основывается, прежде всего, на обоснованности и достоверности прогноза социально-экономического развития страны на следующий год, а также на обоснованности расчетов как доходной, так и расходной части бюджета. В основу расчета проекта госбюджета на 2004 год Кабинетом Министров принят консервативный вариант экономического развития Украины. Но аргументов в пользу такого сценария практически нет, а приведенные — выглядят неубедительными.
На протяжении последних трех лет официальная статистика заявляет о значительном росте всех основных макроэкономических показателей. Не буду говорить о беспрецедентном росте промышленного производства, низком уровне инфляции, отмечу лишь, что темпы роста реального ВВП за девять месяцев текущего года составили 6,5% при плане 4% за год. Страна находится на подъеме — налицо Украинское экономическое чудо! Так почему же сознательно планируется снижение темпов экономического роста? Вопреки стратегии социально-экономического развития, изложенной в посланиях Президента Украины, программе деятельности правительства, вопреки требованиям Бюджетной резолюции, прогноз основного макропоказателя — реального роста ВВП — определен на уровне 4,8%. Не только с правовой точки зрения, но и с чисто социальных, государственных позиций Украина не имеет права на замедление темпов экономического развития, тем более на стадии планирования.
Ускорение экономического развития должно обеспечиваться, прежде всего, расширением инновационной деятельности, внедрением передовых технологий, которые бы подняли конкурентоспособность украинских товаров на европейском и мировом рынках. Однако в проекте бюджета на 2004 год вместо внедрения инновационных проектов в регионах, как было предусмотрено Бюджетной резолюцией, капитальные вложения планируется направить на выполнение мероприятий по упреждению аварий и катастроф на объектах коммунальной собственности. Не подвергая сомнению важность и необходимость таких мер, следует отметить, что это относится к компетенции местных органов власти и такие мероприятия должны финансироваться из местных бюджетов, в крайнем случае — из резервного фонда Кабинета Министров. Кроме того, государственные централизованные капитальные вложения, которые проектом бюджета предусмотрены в сумме 2,4 млрд. грн., не характеризуются инновационной направленностью. Их планируются использовать в основном на решение вопросов жилищного строительства и государственной поддержки отдельных отраслей народного хозяйства.
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ЛЬГОТЫ
Поступления от приватизации государственного имущества проектом бюджета планируется направить в полном объеме на расчеты по государственному долгу. Это не только противоречит бюджетному законодательству, но и отвлекает этот государственный финансовый ресурс от решения чрезвычайно актуальных задач структурной перестройки экономики, от внедрения инновационной модели развития. Поэтому проект бюджета не создает фундамента для расширенного воспроизводства в перспективе.
Уровень развития экономики является о п ределяющим фактором для формирования доходной части бюджета. Правительством запланирован на 2004 год объем сводного бюджета в сумме 75,6 млрд. грн., что в номиналь ном исчислении на 4,1 млрд. грн. больше запланированного объема на 2003 год. Увеличение доходов планируется достичь не за счет экономического роста, а при помощи п рименения административных рычагов, дополнительных источников доходов и приостановки действия значительного количества налоговых законов. Однако в реальном измерении, в сравнительных условиях текущего года, реальные доходы сводного бюджета уменьшаться в 2004 году на 0,8%, а государственного бюджета — на 1,4%. Причем уровень перераспределения ВВП через бюджет уменьшится с 28,9% в текущем году до 27,6% в 2004 году. Необходимо отметить, что значение этого показателя зависит не столько от налоговых ставок, сколько от полноты базы налогообложения и объемов валового внутреннего продукта. Такие низкие показатели наша страна имеет благодаря теневому сектору, который по оценкам у ченых составляет около 50%, а также чрезвычайно суженной базе налогообложения в официальном секторе экономики, наличием большого количества льгот в оплате налогов. По состоянию на 1 июля льготы по налогам составляли, по данным ГНАУ, около 30 млрд. грн. Это почти равняется сумме утвержденных на текущий год налоговых поступлений в государственный бюджет (33 млрд. грн.).
РЕНЕССАНС «ОТ ДОСТИГНУТОГО»
Реализация принципов полноты и сбалансированности в формировании государственного бюджета страны предопределяет, что в доходной части бюджета должны быть объективно учтены и отражены в соответствии с Конституцией все поступления, предусмотренные отечественным законодательством. Однако непредвзятый анализ доходной части проекта бюджета на 2004 год, проведенный Счетной палатой, свидетельствует о нарушении этих принципов. Доходную часть бюджета по большинству источников сформировано с использованием отжившей методологии — «от достигнутого». Подобная практика учета налогов приводит к тому, что не уплаченные в прошлом налоги на будущий период уже не планируются, так как они не вошли в базу. Также не планируются задания по сбору просроченных платежей и погашению задолженности. Как результат, недоимка растет из года в год, и на сегодня она превышает 15 млрд. грн., и это без учета начисленных пени и штрафов. А это — ни много, ни мало — четвертая часть государственного бюджета.
В числе злостных неплательщиков мы видим, прежде всего, государственные компании и предприятия, владельцем которых является непосредственно Кабинет Министров. Это в первую очередь — «Нефтегаз Украины» и «Энергоатом» (у последнего они возникли, в основном, в предыдущие годы) . Не платят налоги и многие другие предприятия с государственной долей собственности.
Напрашиваются сакраментальные вопросы — так кто кем управляет и почему это происходит? Ответы на них могла бы дать Счетная палата, но, возможно, поэтому она и не имеет полномочий контролировать доходную часть бюджета.
МЕТОДОЛОГИЯ «УТРУСКИ» И «УСУШКИ»
Эти недостатки, а также отдельные просчеты и ошибки привели, по нашей экспертной оценке, к занижению доходной части государственного бюджета на сумму свыше 10 млрд. грн., и это — без учета приватизационных поступлений.
Приведу «элементарный» пример. Сумма налога на добавленную стоимость уменьшена на 1 млрд. 900 млн. грн. просроченной задолженности по возврату этого налога. В то же время законопроектом предлагается возместить эту же сумму ценными государственными бумагами. То есть, возврат одной и той же суммы налога предусмотрен дважды, а в результате — доходы занижены.
Еще сложнее объяснить другой факт. Законопроект предусматривает перенесение срока введения нового Таможенного кодекса с января на декабрь 2004 года. В этих условиях в следующем году бюджет должен получить не менее 500 млн. грн. таможенных сборов. Однако в доходной части бюджета эта сумма не учтена.
Утомлять примерами не буду, лишь подчеркну — ошибки носят избирательный характер: в отношении доходов государственного бюджета налицо занижение и создание неучтенных ресурсов, а местные бюджеты наполняются воздухом.
ВНЕ ЛОГИКИ
Не менее болезненной является тема расходов бюджета. По оценкам Счетной палаты на отдельные программы и мероприятия расходы безосновательно завышены на полтора миллиарда гривен. По нашему мнению, это — реальные резервы и для реформирования фонда оплаты труда, и для решения других социальных вопросов.
Вот несколько примеров. На государственную поддержку строительства и переоснащение угледобывающих предприятий предлагается расходовать 600 млн. грн. за счет средств целевой надбавки к тарифу на электро- и теплоэнергию. Начнем с того, что указанная надбавка к тарифам введена еще в 1998 году спе циально для достройки энергоблоков Хмельницкой и Ровенской атомных станций. Строительство их на сегодня не завершено, дополнительно требуется свыше одного миллиарда гривен, и отрывать от этой программы деньги на другие цели нет ни смысла, ни логики. Кроме того, в расчетах нет перечня конкретных предприятий, кому и сколько предлагается выделить, на строительство каких объектов — ничего неизвестно. Вывод ясен — правительство резервирует финансовые ресурсы, что противоречит конституционной норме и нормам бюджетного законодательства.
Относительно дефицита бюджета следует отметить, что Верховная Рада и Президент уже три года предлагают утвердить бюджет без дефицита, однако правительство с настойчивостью, достойной лучшего применения, добивается утверждения государственного бюджета с дефицитом. К чему бы это? Ведь после утверждения бюджета правительство поступает с точностью до наоборот. Бюджет исполняется с профицитом, а высвобожденные ресурсы направляются на погашение государственного долга. Казалось бы, такие действия правительства заслуживают похвалы, если бы не одна «мелочь»: профицит создается искусственно — за счет ограничения финансирования утвержденных законом расходов, в том числе и социального характера. Суммы немалые — цена вопроса исчисляется миллиардами, и это при том, что потребности бюджетников удовлетворяются далеко не полностью.
Кстати, для погашения государственного долга казначейством нередко используются находящиеся на его счетах остатки средств государственных целевых фондов, в основном социальной направленности. На первый взгляд, указанные действия наших финансистов носят технический характер. По крайней мере, так их трактуют специалисты Минфина и Госказначейства. Но дело обстоит иначе. Неоправданное отвлечение ресурсов госбюджета создает условия для невыполнения утвержденного плана привлечения целевых средств: внешних и внутренних займов, а также средств от приватизации, которые вопреки бюджетному законодательству превращены в источник погашения долга.
Считаю, что такая практика недопустима. В действующем Бюджетном кодексе предусмотрена четкая и прозрачная система работы с государственным долгом. Поэтому имеющиеся ресурсы позволяют нам поступить законно и прозрачно — утвердить государственный бюджет с профицитом с целью погашения основной суммы государственного долга и не допустить произвольного ограничения отдельными чиновниками расходов, утвержденных Законом.
«ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ» РЕГИОНОВ
Вызывают тревогу также планируемые на 2004 год межбюджетные отношения. На первый взгляд, радует рост объема местных бюджетов. Предполагается, что их удельный вес превысит 43 %. Но анализ показывает — благополучие мнимое. Только по одному показателю (налогообложению физических лиц) доходы местных бюджетов завышены более чем на полтора миллиарда.
Львиную долю расходов местных бюджетов — свыше 8 0 % — составляет содержание бюджетных учреждений. Что же остается для коммунальной инфраструктуры — какие-то крохи, которые не обеспечивают ее элементарную жизнедеятельность. Понимает ли это Минфин? Да, иначе не предлагал бы выделить 400 миллионов на ликвидацию аварийного состояния жилья и других объектов коммунальной собственности.
На мой взгляд, это — первые результаты внедрения формульного подхода, который под лозунгом децентрализации ресурсов фактически еще более усугубил проблему. Если в начале реформы формула еще кое-как срабатывала и местные бюджеты худо-бедно обеспечивались ресурсами, а необходимость нескольких субвенций была понятной, то сейчас удельный вес собственных доходов мест ных бюджетов уменьшается с 77% в 2000 году до 61% по плану на следующий год. Количество же субвенций возросло до 15. Такой централизации не было даже в условиях «демократического централизма».
Доходит до абсурда. Народные депутаты вынуждены решать как чрезвычайно важную проблему государственного уровня, выделить или не выделить субвенцию в сумме 100 тыс. грн. на реконструкцию одной из дымовых труб в Кривом Роге, или 50 тыс. грн. на реконструкцию 47 погонных метров теплопровода в городе Днепропетровске.
Что же это за обеспечение ресурсами местных бюджетов, когда даже крупные города с развитой промышленностью не имеют средств для решения таких проблем и надо на государственном уровне с привлечением членов правительства и народных депутатов распределять копейки на коммунальное хозяйство? Так можно дойти до бачков и водопроводных кранов в квартирах.
ВСЕСИЛЬНЫЕ ФОРМУЛЫ
Учитывая изложенные факты, возникает вопрос, имеем ли мы основание заявлять о сбалансированности бюджета и справедливом решении проблемы межбюджетных отношений?
Теперь несколько слов о действующей формуле распределения трансфертов, утвержденной постановлением правительства. Только визуальное ознакомление с ней свидетельствует о ежегодном внесении изменений в систему расчетов, что уже вызывает сомнения в верности избранного подхода. То забыли какой-то вид доходов учесть, то понадобилось учесть горные районы, потом учеников по годам и регионам, и конца этому не видно. Даже есть коэффициент относительной стоимости расходов на оказание медицинских услуг в зависимости о половой и возрастной структуры населения административно-территориальной единицы. По-видимому, на очереди — разработка коэффициентов расходов в зависимости от роста и веса населения.
Думается, подошло время остановиться в совершенствовании формулы, все равно реальную жизнь мы в нее никогда не загоним, а пора проанализировать правильность выбранной идеологии формирования местных бюджетов и сделать соответствующие выводы.
Материалы проекта бюджета так и не дают ответа на вопрос, что же, в конечном итоге, в следующем году изменится к лучшему в жизни основной части населения нашей страны. Упрощенные подходы к расчетам социальных затрат в ходе формирования проекта бюджета так и не были заменены системными и обоснованными.
ПРИЗРАК СОЦИАЛИЗМА
Социальная направленность бюджета обосновывается, к глубокому сожалению, одним показателем — объемом социальных расходов бюджета на 2004 год, которые составляют 52,1% от общего объема расходов сводного бюджета. Однако в мировой практике используется как минимум 25 показателей, характеризующих национальные социальные расходы. Для объективной оценки социальной политики государства необходимо внедрить концепцию разработки и утверждения Верховной Радой социального бюджета, в котором бы аккумулировались источники доходов всех государственных фондов социальной направленности и отражались все суммы расходов на социальную защиту граждан Украины. Ведь в государственном бюджете предусматривается лишь часть расходов на социальную поддержку нуждающихся. Значительно большая доля социальных расходов финансируется из других источников и фондов, поэтому никто сегодня не может определить реальные показатели уровня социальной защиты населения Украины и сравнить их с другими странами.
Провозглашенный курс на рост расходов на оплату труда обеспечивает только выплату заработной платы в учреждениях бюджетной сферы в следующем году в размерах и условиях декабря этого года. Введение минимальной заработной платы в размере 237 грн. для работников бюджетной сферы за доплатным механизмом приведет к нарушению междолжностных соотношений в уровнях оплаты труда работников разной квалификации, а в конечном итоге — к уравниловке и потере стимулов к высококвалифицированному труду.
Следует отметить, что размер минимальной заработной платы будет составлять 66,7 процента от величины прогнозируемого на 2004 год прожиточного минимума, что противоречит Конституции и требованиям Закона о государственных социальных стандартах и гарантиях.
НОВЫЕ ВЫВЕСКИ
Одним из определяющих и признанных в мире правил составления и выполнения бюджета является соблюдение принципа эффективности в достижении целей и конечного результата за счет бюджетных средств. Этот принцип является важнейшей предпосылкой управления и действенности решений органов власти. Поэтому при формировании государственного или местного бюджета должны быть определены, прежде всего, общественно необходимые цели социально-экономического развития и приоритеты бюджетного финансирования. Объективный анализ проекта бюджета свидетельствует, что такие цели и приоритеты на следующий год определены не были. В условиях острого дефицита бюджетных средств финансирование по всем традиционным направлениям приводит к неоправданному содержанию государственных структур и в конечном итоге не может обеспечить проведение необходимых реформ.
Несмотря на задекларированный Министерством финансов программно-целевой метод составления бюджета, на 2004 год, как и в предыдущие годы, предусмотрено финансирование традиционных расходов главных распорядителей бюджетных средств. Однако программно-целевой метод предполагает существование комплексных целевых программ с четко обозначенными целями, заданиями, временем получения конечных результатов за счет государственных финансовых ресурсов. Простая подмена этого принципа переименованием расходов главных распорядителей на бюджетные программы (которых в реальности не существует) не только дискредитирует идею программно-целевого планирования, но и создает условия для неэффективного распределения государственных финансовых ресурсов, а в процессе выполнения бюджета это обстоятельство усложняет определение эффективности бюджетных расходов. С этим Счетная палата сталкивается ежедневно, и уже очевидно, что решение этого вопроса не терпит отлагательств.
Убежден, что лишь объективный, профессиональный взгляд на планируемую в 2004 году бюджетную политику и оценка ее соответствия задекларированным принципам и критериям могут дать обоснованный ответ на вопросы: существует ли в стране взвешенная система управления государственными финансовыми ресурсами, имеет ли бюджет цели, приоритеты, социальную направленность и отвечает ли он общей стратегии экономического развития страны.
Впереди рассмотрение проекта государственного бюджета во втором и, если понадобится, — в третьем чтении. При желании еще есть время и возможности устранить имеющиеся недостатки. Необходимо только максимально сосредоточить усилия на поиске разумных компромиссов, вычленить главное и не забыть интересы рядового налогоплательщика, который вручил власти право на разумное распоряжение государственными финансовыми ресурсами.
P.S. Эта статья предлагалась к печати редакциям разных газет. В одних, узнав о теме выступления, вежливо предлагали обратиться к другим, а там, ознакомившись с текстом, давали понять, что выводы и предложения автора относительно проекта бюджета-2004 не совпадает с позицией издания. Проще говоря, статья, по их мнению, тенденциозная, воспринимается как чей-то политический заказ.
С подобными обвинениями мне, к сожалению приходилось иметь дело. Но и раньше, и сейчас продолжаю утверждать: выполнял и буду выполнять заказы только налогоплательщиков — граждан Украины, которые стремятся и имеют право знать, как используются их деньги. С этой точки зрения статья действительно носит тенденциозный характер.
