В начале 90-х, когда стали серьезно развертываться кризисные процессы и охватили целые слои населения, например, пенсионеров, льготы начали расширяться. Сегодня льготных категорий очень много: в каждом втором домохозяйстве проживает один льготник, имеющий право хотя бы на одну льготу. Это и жилищно-коммунальные услуги, и транспорт, и телефон, лекарства, протезирование и тому подобное. Это целая масса льготных услуг. Проблема в том, что мы уже давно преодолели ситуацию, когда уязвимыми были конкретные категории людей. Сегодня разные даже пенсионеры, поэтому необязательно, чтобы все они бесплатно ездили в транспорте. Сегодня речь идет о том, что разные категории, например, чернобыльцы, имеют различные потребности, нуждаются в различной степени компенсации от государства. Эта система уже слишком устарела — ни о какой эффективности говорить нельзя. Речь о ее реформировании шла еще с 90-х годов, была масса постановлений, но на этом все закончилось. Система льгот — это наша уникальная система и ее сравнить можно с Россией, Беларусью, где ситуация аналогичная. Вообще ее существование уже является нелогичным. Проблема осложняется тем, что никто в государстве не знает, сколько на самом деле сегодня предоставляется льготных услуг.
— Почему не знает?
— Потому что в существовании системы льгот заинтересованы все абсолютно. С одной стороны, население, потому что среди льготников есть достаточно обеспеченные люди. Не менее заинтересованы в оказании услуг те же ЖЭКи, которые очень радуются, когда к ним приходит очередной льготник, поскольку между предоставителями услуг и государственным бюджетом существует система взаимозачетов: предоставители говорят, что они окажут услуги на такую-то сумму и им, может быть не все, но частично компенсируется. Практически это проверить невозможно. Поэтому систему следует реформировать хотя бы для того, чтобы навести порядок в потоках финансов. Сейчас, когда мы знаем, что в бюджете не хватает средств, возможно, один из выходов — поэтапная монетаризация с учетом негативного опыта России. Потому что заморозить льготы — это все же негуманно, ведь есть разные категории населения — и которые в этой нуждаются, и которые привыкли к этому. С другой стороны, это может вызывать серьезный социальный резонанс, тем более — накануне выборов. Поэтому на данном этапе было бы уместно хотя бы ограничить получение льгот элементарной справкой о доходах семьи, о начислении жилищно-коммунальных услуг — во всяком случае делать постепенные шаги, чтобы и население привыкало к мысли, что государство может помогать только бедным, а не всем подряд. Также предоставители услуг должны привыкать к тому, что нельзя бесконечно затыкать свои дыры льготными услугами в счет компенсации государства.
Достаточно сказать, что удельный вес получателей льгот среди богатых — значительно выше, чем среди бедных. Потому что небедные — это чаще люди образованные, которые много знают о льготах и могут их использовать. Среди них есть немало людей влиятельных, которые могут воспользоваться льготным правом, например, на бесплатную путевку или лечение. Таким образом, получается, что средства, которые идут на погашение льгот, работают на небедное население. Что касается социальных потерь, то эта система несправедливая и усиливает несправедливость, заложенную экономическими факторами.
— Но в Минтруда создали реестр льготников...
— Суть его в том, что каждый льготник должен прийти и зарегистрироваться. Во-первых, пришли не все. Реестры существуют, но их не предают огласке. Несколько лет назад чернобыльцы постановили своим комитетом не регистрироваться, поскольку они считали, что реестр — это первый этап к отмене льгот, поэтому призывали всех чернобыльцев не ходить на регистрацию. Еще одно: например, я льготник, так вся моя семья, проживающая со мной, имеет право на льготу на жилищно-коммунальные услуги. Но я могу жить одна, а могу — с семьей. Сложно установить, сколько действительно получила в компенсацию. А в масштабах страны тяжело подсчитать и в экономическом смысле, потому что никто не знает, сколько действительно предоставлено услуг и насколько все это компенсировано государством.
— С системой социальных выплат ситуация несколько проще и понятнее?
— Это другое дело: в ней более-менее порядок, она постепенно совершенствуется, хотя, конечно, еще далека от идеала. Эта система состоит из двух видов адресной помощи: малообеспеченным семьям (это денежная помощь самым бедным, и там очень низкий порог доплаты, составляющий приблизительно треть прожиточного минимума) и субсидий на жилищно-коммунальные услуги (в виде компенсации за потребленные услуги и топливо). Эта адресная помощь предоставляется на основании справки о доходах на основе фактических доходов семьи. Здесь не очень большой контингент получателей.
— Недавно министр труда и социальной политики Людмила Денисова сказала, что государство сегодня помогает каждой второй семье. Не слишком ли это большая нагрузка на государство?
— Она имела в виду и льготы, и помощь вместе. На помощь по малообеспеченности установлен очень низкий порог и на нее могут претендовать не более 2% семей. По жилищным субсидиям немного увеличился контингент из-за увеличения тарифов, но в 2006 году он составлял менее 1% семей. Сейчас возможно увеличение до 3%. Что касается системы социальной помощи семьям с детьми, то там, конечно, больший контингент: помощь выдается при рождении, по уходу за ребенком до трех лет, сюда же входит помощь на детей под опекой, одиноким матерям, тем детям, родители которых уклоняются от алиментов... Это целая система выплат семьям с детьми. Отдельно существует социальная помощь детям-инвалидам и инвалидам с детства.
— Насколько они справедливы? Возможно, ими снова пользуются самые богатые?
— Адресные виды помощи — справедливые, хотя с программой жилищных субсидий есть проблемы. Скажу только, что нужно совершенствовать систему жилищных субсидий и приводить ее в соответствие с потребностями бедного населения. Потому что выплаты по жилищным субсидиям в основном зависят от жилья, которым владеет семья — чем оно больше, тем больше шансов получить субсидию, что уже несправедливо. Например, в Словакиии есть фиксированная жилищная субсидия: если семья доказала, что она бедная, то ей дают определенную сумму денег на месяц и пусть делает с ними, что хочет — снимает домик в селе, поддерживает квартиру в центре города — все на выбор. У нас же получается, что чем лучшей квартирой ты владеешь, тем больше получаешь от государства субсидий.
Помощь малообеспеченным семьям на сегодня является наиболее прогрессивной. Единственное, что если бы подняли ее порог, неизвестно какой бы она была, потому что тогда нужно было бы тщательнее отслеживать реальные доходы семьи (то, что семья декларирует и что есть на самом деле, не всегда совпадает). Что касается системы выплат на детей, то они категорийные: выплачиваются всем, кто принадлежит к определенной категории (например, если есть новорожденный, ребенок до трех лет, со слов матери записанный отец в свидетельстве о рождении и тому подобное). Единственное, там есть дифференциация выплат — минимальная и та, которую можно получить при предоставлении справки о доходах. Есть такой подход к социальным выплатам, который называют англосаксонским: вся помощь должна быть адресной. Например, Польша придерживается этого пути. То есть адресная помощь предоставляется тем, кто в ней нуждается, у кого самые маленькие доходы, при этом в разных странах могут быть разные условия (например, обязательное трудоустройство всех трудоспособных членов). Западноевропейские страны всегда шли несколько иным путем: они считали, что помогать нужно по категориям.
Можно сказать, что более прогрессивна адресная помощь, потому что мы проверили доходы, знаем, что семья нуждается в помощи, и мы ее даем. Категорийная — это всем, кто за ней пришел. На первый взгляд, она менее прогрессивная, но в условиях Украины, когда риски бедности для семей с детьми многократно превышают риски бедности для других категорий, эта система помощи, возможно, более приемлема. Например, не нужно расходовать средства на проверку доходов семьи: мы знаем, что когда в семье есть маленький ребенок до трех лет, когда мама не работает и все живут на зарплату отца, то есть много незапланированных расходов. Им можно помогать без проверки доходов (возможно, не требовал помощи в этой категории какой-то 1%). Правда, наши исследования показывают, что помощь одиноким матерям не совсем отвечает условиям сегодняшнего дня, потому что там много злоупотреблений: часто ею пользуются люди, не имея на это оснований.
Итак, подводя итог, скажу, что реформировать систему льгот нужно немедленно, потому что она не соответствует цивилизационным условиям развития, тем более в ситуации, когда у государства нет средств для компенсации таких финансовых затрат.
КСТАТИ
Юристы Центра общественной адвокатуры (Львов) подготовили и презентовали «Каталог льгот», в котором насчитали 611 разнообразных льгот для разных категорий населения Украины, указав, что и он является неполным. По их данным, право на получение льгот регламентируют около 50 нормативно-правовых актов и, по данным Единого государственного автоматизированного реестра лиц, имеющих право на льготы (ЕГАРЛ), в Украине насчитывается около 13 млн. человек, имеющих это право. Всего это почти 43% населения, а общий объем льгот требует ежегодно более 29 млрд. гривен, что равняется годовым расходам всех местных бюджетов Украины.
КОММЕНТАРИЙ
Евгений ГОЛОВАХА, заместитель директора Института социологии, профессор, доктор философских наук:
— Это очень серьезный вопрос. Драма нашего вышедшего из советской страны государства в том, что льготы — это настолько укоренившееся в сознании явление, что отказаться от них и психологически, и социально очень трудно. Хотя изменить ситуацию можно — для этого нам необходима правильная стратегия. Первое условие — достойный уровень жизни большинства населения, то есть очень важен экономический фактор. Не нуждаются в льготах представители среднего класса, так как они сами себе и своей семье обеспечивают достойный уровень жизни. У нас таких людей до сих пор меньшинство, большинство живет на очень низком уровне потребления. Поэтому они считают льготы единственным элементом, позволяющим им как-то поддерживать минимальный уровень. Второй фактор — изменение стиля руководства нашей страны. Вы же видите, что наши политики постоянно используют популистские лозунги. Иногда это нужно, а иногда — нет. Они апеллируют к тому, что хотят защищать людей, а защищать чем-либо иным, а не льготами, они не могут. То есть отказ от чрезмерной популистской риторики — это важное условие для постепенного формирования в обществе другого отношения к власти. Но для этого должно измениться целое поколение политического истеблишмента. Третье условие — это психология людей. Мы вышли из советского общества, когда была сильно развита база льгот и патерналистских настроений, и изменения потребуют времени — это длительный процесс. Изменить сознание быстро невозможно, ведь происходящие сейчас общественные процессы этому не способствуют. Единственное, что можно делать, — это постепенно, начиная с льгот, которые меньше всего задевают интересы наименее защищенных людей, которые действительно не могут выжить без них, отказываться от них, заменяя какими-то финансовыми выплатами. Но для этого должна быть построена стратегия отказа и определено, какие льготы должны быть сохранены, какие должны действовать в переходный период, а от каких сейчас без большого вреда для людей можно отказываться. Нужно определить четко категории наименее защищенных и сосредоточить средства именно на этих группах, ведь во всем мире есть льготы для тех, кто не может сам себя защитить.
