Реформа школьного образования вызывает едва ли не больше всего дискуссий среди ряда реформ последних лет. Инициаторы реформы утверждают, что знают, как одновременно улучшить качество школьного образования в селе и снизить расходы громады на него. Оппоненты сводят все к закрытию сельских школ, которое в их устах приравнивается едва ли не к геноциду. Мы попытались разобраться в аргументах реформаторов и опасениях оппонентов, сравнив положение вещей в Украине с опытом других стран.
Любые изменения, касающиеся школьного образования, всегда вызывали очень бурную реакцию в украинском обществе: в течение последнего десятилетия никто не оставался равнодушным к изменению шкалы школьных оценок, введению внешнего независимого оценивания (ВНО), изменению длительности школьного обучения. Даже преобразования в медицинской отрасли, к услугам которой регулярно обращаются все, или пенсионная реформа, не вызывают такого ажиотажа. Это можно понять: в упомянутых случаях общественная дискуссия строится, скорее, вокруг условий труда медиков и размеров доходов пенсионеров, с которыми большинство себя не ассоциирует.
СЕЛЬСКИЕ ШКОЛЫ: УЧЕНИКОВ ВДВОЕ МЕНЬШЕ, ЧЕМ В ГОРОДСКИХ, А ШКОЛ — ВДВОЕ БОЛЬШЕ
Инициаторы реформы имеют две главных претензии к сельским школам: большие средства, которые идут на их содержание, и в то же время низкое качество предлагаемого ими образования.
Первая проблема напрямую связана с демографическими тенденциями последних двух десятилетий. Если в послевоенные десятилетия населения Украины росло, причем преимущественно именно в селах, то не удивительно, что этот процесс сопровождался расширением сети сельских школ. Но стремительное падение рождаемости в конце ХХ века, вместе с намного более высоким уровнем урбанизации, привело к закономерному падению «спроса» на эту сеть. Детей стало в принципе меньше, а особенно в сельской местности: там возрастная структура еще больше наклонена в пользу старших поколений. Соответственно, школы, которые раньше были рассчитаны на солидный поток учеников, сейчас обслуживают значительно меньшее количество «клиентов».
В терминах бюджетных средств это означает полную противоположность «экономии на масштабе»: чем меньше учеников в одной школе, тем выше пропорциональные расходы на ее содержание — ведь они остаются более-менее постоянными для школы независимо от того, сколько туда ходит детей.
Эти процессы были очевидны с 1990-х годов, но экономический рост прошлого десятилетия позволял в известной степени закрывать глаза на ситуацию. 2011 год стал пиковым с точки зрения принятия в эксплуатацию новых общеобразовательных учебных заведений: тогда открыли школы в целом на 13 450 ученических мест, но с тех пор показатель падал, и в 2015 году составил всего лишь 1256 мест — в десять раз меньше. Даже это строительство распределено территориально неравномерно: потребность в новых школах возникает в городах, тогда как по состоянию на тот же 2015 год 40% сельских школ были малокомплектными.
В начале 2016—2017 учебного года в городских поселениях Украины насчитывалось 5,4 тысячи дневных школ, которые принадлежат государству или органам самоуправления. У них было 2,6 миллиона учеников и 228,9 тысячи учителей. В то же время в сельской местности количество школ в два раза выше (11,2 тысячи), а учеников, напротив, в два раза меньше (1,2 миллиона). При этом количество учителей было приблизительно таким же, как в более «заселенных» городских школах (202,2 тысячи). Физический размер школ тоже не одинаков: если в городе на одну школу приходится в среднем 4,9 тысячи кв. м, то в селе — всего лишь 1,8.
Теоретически это создает условия для лучшего обучения: учитель может уделить больше внимания каждому ребенку, более щедро распределяя между учениками собственные и школьные ресурсы. Но на практике большую роль играет социальный контекст, в котором функционируют сельские школы. Такие школы имеют меньше экономических ресурсов (оборудование, учебники, возможность привлекать дополнительные источники финансирования, кроме государственных) и культурного капитала (меньше внимания уделяется подготовке к ВНО, отток более способных учеников в городские заведения интернатного типа ухудшает общую ситуацию).
Культурный капитал семей, в которых растут сельские ученики, тоже скромнее: родители в среднем уделяют меньше внимания образовательным успехам детей и принимают меньшее участие в образовательном процессе. Вместо этого дети должны больше работать по хозяйству, помогая семье, даже когда это идет во вред школьным занятиям. Наконец, экономический капитал таких семей не позволяет им оплачивать услуги репетиторов и вынуждает чаще отдавать детей в заведения профессионально-технического образования, где платят стипендию. Часть детей из села, которые после девятого класса идут в такие заведения вместо того, чтобы продолжать школьное обучение, на 15% выше, чем «городской» показатель.
Только половина выпускников сельских школ, которые остались в старших классах и сдали ВНО, хотя бы пытаются поступать в высшие учебные заведения. Из тех, кто все же осмелился попробовать, в прошлом году аж 38% никуда не поступили. Этой ситуации не может помочь «льготный» коэффициент, призванный улучшать шансы сельских абитуриентов (их балл умножают на 1,02). Только 3% абитуриентов смогли поступить на учебу именно благодаря этому коэффициенту, тогда как 23% поступили без его помощи. Остальные 36% поступили на контрактную форму обучения.
ОПОРНАЯ ШКОЛА: БОЛЕЕ 360 УЧЕНИКОВ И ТРИ ШКОЛЫ-ФИЛИАЛА
Вывод, который делается из этой ситуации, — сельские школы крайне неэффективно потребляют публичные средства и, к тому же, усиливают неравенство между выходцами из села и городской молодежью. Выход видят в создании так называемых опорных школ.
Согласно с ныне действующими нормами, такая школа сама должна насчитывать не менее 360 учеников и в придачу иметь в своем составе по меньшей мере три школы-филиала. Малокомплектные школы в небольших селах, таким образом, не обязательно будут закрываться: многие из них сменят статус, превратившись в филиал и выполняя функции начальной школы.
Директор опорной школы, сам назначенный органом местного самоуправления, назначает всех работников как школы, так и филиалов, и в целом отвечает за качество образования в округе. Детей и учителей будут возить в опорную школу на автобусах: дорога не должна занимать более 45 минут.
Наконец, создание опорной школы не может быть сугубо административной «заменой табличек»: среди обязательных инвестиционных компонентов имеется требование обеспечить современное оснащение такой школы, установление на ее территории бесплатного Wi-Fi и регулярные вложения в профессиональное развитие учителей. Численность одного класса, по новым правилам, не может быть менее пяти человек (если детей меньше, занятия с ними проходят индивидуально), но не может превышать 30.
Все эти идеи не являются большой новостью: уже с конца 2000-х, когда в школу пошла самая малочисленная возрастная когорта, школы стали понемногу закрывать, была введена в действие программа «Школьный автобус», но процесс шел очень медленными темпами. Если посмотреть на динамику исчезновения школ, то видно, что их несколько активнее закрывали как раз в городах, чем в селах: в сельской местности количество общеобразовательных публичных заведений снизили с 12,9 тысячи в 2010/11 учебном году до 11,2 тысячи в 2016/17-м, тогда как в городах за то же время — с 6,5 тысячи до 5,5 тысячи.
Дело в том, что закрывать учреждение может ее владелец, которым в данном случае является местная громада. Правительство может только призвать органы местного самоуправления это делать, но депутаты сельсоветов вовсе не заинтересованы в принятии заведомо непопулярного решения. Особенно учитывая, что до 2014 года они могли не переживать по поводу финансирования школ: это делали районные государственные администрации. В ситуации слабых бюджетных ограничений местный совет мог систематически перерасходовать средства и рассчитывать на то, что ему помогут покрыть дефицит из центра.
ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: РЕШЕНИЕ — ЗА МЕСТНОЙ ВЛАСТЬЮ
После 2014 года изменилось несколько вещей. Во-первых, изменили норму, которая требовала согласия территориальной громады на закрытие школы, теперь решение может приниматься на районном уровне. Впрочем, районные советы также вынуждены оглядываться на избирательный календарь и не заинтересованы в принятии непопулярных решений.
Важно, что финансированием образования на местном уровне теперь занимаются непосредственно местные советы, которым для этого дали соответствующие ресурсы. Таким образом, они сами должны решать, на что именно стоит направлять деньги — продолжать финансировать некомплектные школы или нет. В-третьих, по новым правилам сумма образовательных субвенций из центра привязана к количеству учеников на территории громады, а не к количеству школ.
Следовательно, если вместо пяти школ останется одна опорная, громада будет получать столько же средств от бюджетов высших уровней, сколько получала раньше, и то, что сэкономила на содержании четырех закрытых школ, сможет направить на развитие пятой. К тому же образовательные субвенции являются целевыми, то есть высвобожденные средства нельзя направить на что-то другое, кроме как на образование.
В придачу к этому Министерство финансов в 2016 году внесло поправку в бюджетный кодекс, согласно которой школы, имеющие менее 25 детей, не финансируются из субвенции. В конце концов, правительство активно продвигает процесс создания объединенных громад. Именно они будут иметь полноценные ресурсы для создания образовательных округов вокруг опорных школ.
Проблема мелких сельских школ географически распределена не одинаково: она не очень актуальна для урбанизированных агломераций на востоке страны, но является неотложной в аграрных западных регионах. Теперь, по данным МОН, в семи областях уже есть более 25 опорных школ в каждой (Волынская, Днепропетровская, Львовская, Черниговская, Житомирская, Киевская, Кировоградская). При этом в Кировоградской области их аж 66. В то же время на Закарпатье пока нет ни одной опорной школы.
С КОГО БРАТЬ ПРИМЕР: ОПЫТ ЕВРОПЫ
Стимулирование оптимизации школьной сети в сельской местности путем финансовых «пряников» — путь, по которому достаточно успешно прошла Молдова, где соответствующий проект в 2010—2015 годах финансировал Всемирный банк. Тамошний опыт очень похож на украинский, но масштаб значительно меньше.
Польша больше похожа на Украину в плане территории и численности населения. Польский опыт в этой, как и во многих других отраслях, стал ориентиром для украинских реформаторов.
Польская модель предусматривает децентрализацию с сохранением сильной роли местного самоуправления (по сравнению с государством, с одной стороны, и школой, с другой). Именно громады в Польше ликвидируют и открывают школы, а также определяют их бюджеты. Школа не является самостоятельным юридическим лицом, она входит в состав коммунального хозяйства. Такой подход достаточно типичен для западных стран, где местное самоуправление обычно берет на себя большинство задач, тогда как центральное правительство только устанавливает общие нормы, такие как размер минимальной и средней зарплаты для учителей.
Как и во всех странах, которые проходили через этот процесс, в Польше закрытие малых сельских школ столкнулось с ожесточенным сопротивлением со стороны общества. Конфликт возникал буквально в каждой громаде. Именно благодаря этому сэкономленные от закрытия школ бюджетные средства в Польше часто оставляли на местах, вкладывая их в консолидированные школы. Власти пришлось искать компромиссы. В частности, большую роль в процессе в итоге сыграли учительские профсоюзы на всех уровнях, к которым пришлось прислушиваться. Например, они настояли на отсрочке процесса передачи громадам начальных школ.
В целом же закрытие школ в Польше проходило параллельно с изменением структуры школьного образования: заведения разделяли на шестилетние начальные, трехлетние гимназии и трехлетние лицеи. Правда, лицеи как замена традиционных заведений профессионально-технического образования себя не оправдали, качество образования там оказалось ниже, и в итоге выиграли громады, которые саботировали и затягивали инициированные правительством преобразования вплоть до того момента, пока процесс не развернули назад. В целом эксперты признают, что и без того болезненный процесс закрытия школ был дополнительно усложнен параллельной реструктуризацией образования.
Другой путь во избежание конфликта заключался в том, что орган самоуправления не закрывал школу, но передавал ее другим органам (ассоциациям), меняя ее статус. В течение 2007—2012 годов так сделали с 500 начальными школами, которым грозило закрытие. Проблема в том, что на такие школы не распространяются общенациональные стандарты относительно рабочего времени и оплаты труда учителей.
Там, где власть выбирает более жесткий административный путь, результаты еще хуже. В свое время в Венгрии правительство установило жесткие ограничения относительно численности классов в школах: на протяжении года школы должны были резко укрупнить классы. В итоге сегодня серьезная нехватка образования, особенно для малообеспеченных ромских детей в бедных селах, приходится компенсировать силами общественного сектора: НПО создают вечерние «училища» (tanodak), которые помогают ученикам наверстать то, чего им не дают в официальной школе.
***
Урбанизация и демографический спад делают необходимой коррекцию сети сельских школ, созданной в другую эпоху для других социальных условий. Испытанный рецепт, которым с разными вариациями воспользовалось большинство европейских стран, заключается в закрытии малых школ или понижении их статуса и перенесении акцента на «опорные» школы с лучшим уровнем оснащения, учебных материалов и более квалифицированными педагогами. Предполагается, что это будет не только экономить общественные расходы и повысит качество образования, но и будет способствовать выравниванию шансов на вертикальную социальную мобильность сельской и городской молодежи. Однако реформа не может исчерпываться этими мерами, особенно учитывая, что сегодня известна и их «темная сторона».
