Эксперты убеждают: природное и культурное наследия Украины нуждаются в отдельном государственном органе управления — Государственном комитете заповедного дела. К сожалению, пока что в Украине он отсутствует. Заповедники, национальные парки и другие заповедные территории находятся под управлением целого ряда ведомств. Из-за этого трудно найти крайнего, когда речь идет о том, кто же несет ответственность за сохранность природно-заповедного фонда.
Таким образом, встает вопрос: нужны ли обществу заповедники, национальные парки и вообще заповедные территории? Откровенно говоря, на данное время они экономически нецелесообразны и не имеют социального спроса. В условиях сегодняшнего дня для большинства украинцев национальные парки, созданные для организации отдыха и досуга населения, не являются первой необходимостью. Какая там рекреация, восстановление жизненных сил, когда ежедневно нужно думать об, образно говоря, куске хлеба. Однако создание и организация природно-заповедных территорий и объектов на перспективу — дело государственной важности.
ЗА ХАОС ОТВЕЧАТЬ НЕКОМУ
Немалые государственные средства нужны на создание национальных природных парков, а еще больше — на дальнейшее их содержание. Если подсчитать десятки, сотни тысяч гривен на разработку проектов организации территории, деньги на четырехкратные в течение года командировки в Киев работников парков для отчетности (с наполненными всякими вещами сумками), то сумма выйдет достаточно большая...
В некоторых парках штатное расписание перешагивает за две сотни единиц. Люди получают зарплату на должностях заместителей директоров по рекреации и маркетингу, а особо заметной работы по предоставлению рекреационных услуг не видно. В Украине отсутствует средний потребитель рекреационной «продукции», а для создания приличного сервиса с целью привлечения денежных бизнес-туристов в наших национальных парках почти ничего не делается. Не исключено, что отдельные эколого-образовательные тропы и научно-познавательные маршруты остаются фиктивными.
Кто ответит за такой хаос — сказать сложно. По статье 11 Закона Украины «О природно-заповедном фонде Украины» за использование природно-заповедного фонда отвечает Министерство охраны окружающей природной среды Украины, а правительственным органом государственного управления, который действует в составе министерства и подчиняется ему, определена Государственная служба заповедного дела.
Однако Указом Президента Украины от 15 сентября 2003 г. № 1039 «О мерах повышения эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов» Государственная служба заповедного дела была включена в состав новообразованного Государственного комитета природных ресурсов Украины, что внесло дезорганизацию в ее работу и, следовательно, увеличило количество проблем в этом деле...
В одном из указов Президента Кабинет Министров обязан пересмотреть «полномочия Государственной службы заповедного дела, возложив на нее в установленном порядке управление природными и биосферными заповедниками, национальными природными парками, которые сейчас находятся в управлении Министерства».
В указе обращается внимание на заповедные территории, не находящиеся в государственной собственности. Ведь в настоящее время «прихватизации» неединичны случаи смены землепользователя (и землевладельца) земельного участка, на котором находится заповедный объект или территория. Такие субъекты осуществляют «заповедный менеджмент» в своих частных интересах, а следовательно, влияние на составляющие природно-заповедного фонда является бессистемным.
Но проблема управления заповедным делом остается проблемой. Потому что это управление осуществляется не одним уполномоченным органом, а несколькими сразу... Поэтому в условиях подчинения территорий и объектов ПЗФ различным ведомствам стратегически верным является решение вопроса создания Государственного комитета заповедного дела.
НОВЫЙ ЗАКОН — В ПЕРВУЮ ОЧЕРЕДЬ
До начала 1930-х годов управление заповедниками осуществляли преимущественно два ведомства: Народный комиссариат образования и Наркомзем. В ведении первого находились заповедники местного значения, а Наркомзем ведал заповедниками республиканского значения. Еще три заповедника: Карловский (Академическая степь), Прохоровский (им. Максимовича) и Гористое — находились в ведении Всеукраинской академии наук.
Попытка подчинения всех биосферных и природных заповедников, национальных природных парков одному правительственному органу была предпринята в первые годы независимости. Так, постановлением Верховной Рады Украины «Об упорядочении управления заповедниками и национальными природными парками» от 23 декабря 1993 г. определялось «считать необходимым создающиеся заповедники и национальные природные парки подчинять Министерству охраны окружающей природной среды Украины». Но, как говорится, воз и ныне там. Потому что после этого постановления созданные Государственной службой заповедного дела Ровенский (1999 г.) и Черемский (2001 г.) природные заповедники, НПП «Сколовские Бескиды» (1999 г.), Галицкий (2004 г.) и «Гомильшанские леса» (2004 г.) остаются в подчинении Государственного комитета лесного хозяйства Украины.
С 2000 года Государственное управление делами Президента (так называемая «ДУСя») распоряжается Крымским природным заповедником и Азово-Сивашским национальным природным парком. Из 40 существующих ныне учреждений природно-заповедного фонда, имеющих высокий ранг заповедания (биосферные и природные заповедники, национальные природные парки), 19 — подчинены Министерству охраны окружающей природной среды Украины, остальные 21 — органам исполнительной власти, высшим учебным заведениям, государственным научным организациям.
Одна из основных причин такой ситуации в заповедном деле — отсутствие нормативно-правового документа, который бы исчерпывающе определял процедуры управления природно-заповедным фондом (ПЗФ).
Ведомственная рассеянность учреждений ПЗФ не позволяет проводить эффективную финансовую политику. Отсутствие единого главного распорядителя средств делает невозможным планирование бюджетных средств на решение первоочередных, приоритетных проблем в этой отрасли, осуществление финансового контроля за эффективным использованием этих средств. Главные распорядители средств, в ведении которых находятся учреждения ПЗФ, планируют им расходы по остаточному принципу, поскольку деятельность этих учреждений не является их приоритетом.
Отсутствие единой государственной системы материального стимулирования, подбора, подготовки кадров, их обучения с каждым годом обостряет кадровую проблему. Нынешняя ведомственная система подбора кадров, в первую очередь руководящих, не предусматривает защищенности от субъективизма, безответственности, формальности, не дает возможности осуществлять ротацию кадров.
Можно привести еще ряд объективных факторов, аргументирующих необходимость единой системы управления заповедным делом: государственная регистрация Минюстом разработанных Минприроды нормативно-правовых актов; обеспечение учреждений ПЗФ единой форменной одеждой, оружием; учет и контроль за осуществлением рекреационной деятельности и тому подобное.
И еще — относительно посещения территорий и объектов ПЗФ, в частности, национальных природных парков. Сколько рекреантов они принимают ежегодно, наверное, не скажет никто! Почему?.. У нас на государственном уровне отсутствует единый центр управления (координации) рекреационной деятельностью.
ХОЗЯИН НУЖЕН ТОЛЬКО ОДИН
Ситуация, подобная сложившейся с природно-заповедным фондом, наблюдается и в историко-культурной сфере. Постановлением Кабинета Министров Украины от 30.03.2002 г. № 446 в составе Минкультуры в качестве правительственного органа государственного управления была создана Государственная служба охраны культурного наследия (сейчас — Государственная служба по вопросам национального культурного наследия). Так вот, из 62 историко-культурных заповедников в ведении Минкультуры — 13, Минрегионстроя — восемь, остальные подчинены местным органам государственной власти.
Интегрированное понимание ландшафта как целостной природно-культурной системы позволяет говорить о территориальной совместимости нашего природного и культурного наследия. В современном ландшафте рядом с природными элементами сосуществуют историко-культурные, включая следы жизнедеятельности человека (городища, курганы, участки исторического культурного слоя и т.д.). В нем запечатлелась память о прошлом, в нем живут добро, мораль, интеллект. То есть современные ландшафты можно трактовать как системы ассоциативные, интегральные, одновременно исторические, в основе — природные.
Если природа составляет основу материальной жизни человека, то культура, история народа создают основы его духовной жизни. Поэтому материальная и духовная жизнь человека как биосущества и социума неотделимы.
Таким образом, уместно поднимать вопрос о создании на основе Государственной службы заповедного дела и Государственной службы по вопросам национального культурного наследия специально уполномоченного органа государственного управления в области организации, охраны и использования природного и культурного наследия (с подчинением ему всех соответствующих учреждений).
Впрочем, этот вопрос тоже имеет свою историческую основу. Так, 16 июня 1926 г. ВУЦИК и СНК УССР утвердили «Положение о памятниках культуры и природы», ставшее определяющим в развитии законодательного обеспечения заповедного дела. Согласно этому Положению, все памятники культуры и природы находились на то время в общем ведении Укрнауки НКО УССР и его местных органов.
Поучительна в этом отношении история с Каневским заповедником, созданным Наркомземом УССР 30 июля 1923 г. (правительственного декрета о создании не было). На начало 1931 г. здесь на одной территории одновременно функционировали три подчиненных различным ведомствам заповедника.
На примере Трахтемирова (бывшего населенного пункта в границах Черкасской области) можно увидеть, как на одной территории сосуществуют объекты культурного и природного наследия — одноименные региональный ландшафтный парк и историко-культурный заповедник. В то же время, они — отдельные юридические лица и подчинены по-разному: первый — АОЗТ «АЕО «Трахтемиров», второй — Черкасской облгосадминистрации. Неодинаковы и формы собственности — частная и государственная. И как здесь быть, как принимать эффективные управленческие решения?
Материальным выражением и одним из путей практической реализации вышеупомянутого может быть Указ Президента Украины «О Государственном комитете заповедного дела», проект которого нужно как можно скорее готовить.
