Вопрос внутренне перемещенных лиц до сих пор актуален. Восемь лет Украина пытается найти долгосрочные решения и помочь оказавшимся в затруднительном положении гражданам. Но, к сожалению, проблемы переселенцев остаются недостаточно представленными и проговоренными во всех формах нарративов. На сегодняшний день не только в долгом ящике находятся социальные вопросы переселенцев (по жилью, трудоустройству, государственной поддержке), но и отсутствуют четкие представления о ВПЛ – их численности, социальном положении, регионах перемещения, уровне интеграции в новых громадах, круг решенных и нерешенных проблем.Даже создание в 2016 году Министерством социальной политики Украины специального реестра внутренне перемещенных лиц не смогло полностью снять эту неопределенность, потому что система неполная, а аналитики и органы власти, разрабатывающие политику, имеют доступ только к некоторым агрегированным данным из этой базы данных. В конце концов из-за отсутствия целостного представления о том, что происходит с переселенцами, несоответствия украинского законодательства международным нормам, а вдобавок из-за пандемии ВПЛ стали еще более ослабленной группой – невидимые, потому что не учтенные.
Об этом и не только шла речь во время онлайн-вебинара по наработке международных рекомендаций по статистике ВПЛ в контексте Украины. Его инициировала Государственная служба статистики Украины в партнерстве с Международной организацией по миграции (МОМ) – Агентством ООН по миграции. Международные эксперты определили современное состояние учета ВПЛ и представили ключевые аспекты, которые станут основой для разработки Дорожной карты по статистике внутренне перемещенных лиц (IRIS) в Украине.
ПОЛУЧИТЬ ЦЕЛОСТНУЮ СТАТИСТИЧЕСКУЮ КАРТИНУ
Напомним, что в марте 2020 года Статистической комиссией ООН (UNSC) были одобрены международные рекомендации по статистике внутренне перемещенных лиц (IRIS), разработанные Экспертной группой по вопросам статистики относительно беженцев, ВПЛ и лиц без гражданства (EGRISS) с целью улучшения сбора, компиляции и распространения статистических данных о беженцах, искателях убежища, ВПЛ и лицах без гражданства, а также решения проблемы отсутствия последовательной терминологии и трудностей сравнения статистических данных на международном уровне. В конце 2021 г. представители ключевых правительственных структур Украины, агентств ООН, международных и национальных неправительственных организаций сформировали рабочую группу по международным рекомендациям (IRWG) с целью разработки Дорожной карты для имплементации рекомендаций IRIS в Украине. С тех пор, под сопредседательством ГССУ и МОМ, IRWG собирается для привлечения национальных и международных заинтересованных сторон, консультации по имеющимся экспертизам, способствования принятию решений на основе фактических данных и разработке политики на основе данных в Украине. По результатам консультаций, проведенных сегодня, на вебинаре представили состояние статистики внутреннего перемещения в Украине и ряд рекомендаций для будущей фокусировки IRWG и ее партнеров.
«Вооруженная агрессия Российской Федерации на Востоке Украины и временная оккупация Крыма привели к огромной волне внутренне перемещенных лиц, и ключевая проблема, с которой сегодня сталкивается Государственная служба статистики, заключается в том, как собирать статистическую информацию, прорабатывать ее в отношении категорий лиц, которые могут быть отнесены к категории ВПЛ. И именно с этой точки зрения рекомендации IRIS и их имплементация – сверхважная и ценная поддержка для нас», – сказал председатель Государственной службы статистики Украины Игорь ВЕРНЕР, открывая вебинар. Он добавил, что сбор достоверных данных об ВПЛ позволит формировать помощь этой категории лиц, в соответствии с их проблемами и ситуацией. Ведь сейчас в Украине работает много международных программ, но из-за отсутствия четкой информации о потребностях переселенцев они не всегда могут закрыть необходимый объем проблем.
Со своей стороны, глава миссии МОМ в Украине Ан НГУЕН отметил, что на основе статистических данных можно определить экономические взаимосвязи и оказывать помощь во многих секторах, а не в каком-то одном. Многие международные организации заинтересованы в том, чтобы поддержать переселенцев, но не понимают, в каком направлении нужно двигаться, не знают о слабых местах. Поэтому вопрос состоит в том, чтобы свести статистические данные, которые будут общедоступными и позволят получить целостную картину относительно ситуации с ВПЛ в Украине. Он подчеркнул, что Украина стала первой страной в мире, взявшейся за имплементацию рекомендаций IRIS.
ЮРИДИЧЕСКИ В УКРАИНЕ 1,5 МЛН ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ, А НА САМОМ ДЕЛЕ НАМНОГО МЕНЬШЕ
На сегодняшний день внутренне перемещенные лица Украины составляют наибольшую часть перемещенного населения во всем мире. По данным Минсоцполитики, почти 1,5 миллиона украинцев вынуждены были покинуть свои жилища из-за войны или оккупации. А это 3,5% всего населения Украины. Однако проблемы вынужденных переселенцев так и не стали объектом взвешенной государственной политики, направленной на их решение. Усугубила и без того сложную ситуацию пандемия. Согласно опросу Гуманитарного фонда для Украины (https://www.humanitarianresponse.info) неотложными проблемами ВПЛ до карантина опрошенные эксперты называли: вопрос обеспечения жильем, благосостояния семей и трудоустройства, а из-за пандемии на первый план вышла проблема закрытых контрольно-пропускных пунктов въезда/ выезда, что стало препятствием свободно передвигаться между подконтрольной и неподконтрольной правительству территориями, обострилась проблема разделенных семей и ухудшилось экономическое состояние семей. Из-за потери работы или вынужденного отпуска во время карантина у многих семей ухудшилось экономическое положение, а затем и психологическое состояние. В то же время пандемия показала, что не все из 1,5 млн вынужденных переселенцев на самом деле перемещенные. Еще осенью 2020 года тогдашний вице-премьер-министр, министр по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины Алексей Резников говорил о том, что многие из этой категории являются пенсионерами и живут на неподконтрольных территориях. То есть эта категория лиц, по словам Резникова, на самом деле не ВПЛ, потому что они живут на временно оккупированной территории и регистрируются как внутренне перемещенные лица из социальных соображений.
Поэтому возникает вопрос несовершенной категориализации ВПЛ. Что, собственно, подчеркивали во время вебинара и международные эксперты. Они отметили, что для разработки государственной политики в отношении внутренне перемещенных лиц на центральном и местном уровнях государство должно создать эффективную систему статистики и учета, которая бы охватывала особенности потребностей всех категорий переселенцев и лиц, связанных с ВПЛ. Ведь получается так, что юридически в Украине 1,5 млн переселенцев, а на самом деле гораздо меньше. Поэтому, возможно, следует определить несколько категорий лиц, которые позволили бы более четко определить количество ВПЛ, их потребности и проблемы, как и уровень их решения, говорит эксперт Представительства МОМ в Украине Шон Локна.
«Категоризация ВПЛ, принятая украинским Кабмином, не то чтобы противоречила стандартам IRIS, она создана для того, чтобы предоставить юридические основания на получение разных видов социальной помощи. Получается так, что на выплаты от государства могут рассчитывать как реальные ВПЛ, так и многие люди, зарегистрированные по месту жительства на Донбассе, которые продолжали жить на оккупированных территориях, – отмечает Шон ЛОКНА. – Но тогда они не были перемещенными, но вынуждены были зарегистрироваться как перемещенное лицо для того, чтобы получать социальные выплаты. И это принесло некоторые смещения в статистических данных, и поэтому официальная статистка не может нам сейчас дать точные данные, сколько человек было перемещено с оккупированных территорий. Поэтому Украине следует определить концепт – постоянное местожительство или перемещение, а также согласовать термины и категории.
Сейчас мы наработали 14 рекомендаций, 8 из которых ключевые. Для того чтобы эффективно проводить сбор данных о ВПЛ, во-первых, нужно рационально использовать те источники данных, которые уже имеются. Во-вторых, при подготовке к переписи населения включать сбор данных о ВПЛ, чтобы потом их можно было сравнить с данными о населении (определить условия, потребности переселенцев). В идеале было бы хорошо добавить в опросник историю их перемещения, определить классификационные изменения или время, когда человек переезжал. Также стоит обратить внимание на базу данных Пенсионного фонда, который работает с ВПЛ, но не собирает о них информацию. Благодаря банкам можно было бы получать информацию, где пенсионер получил свою пенсию. Это может стать еще одним источником о местонахождении ВПЛ, а в сотрудничестве с Министерством цифровой трансформации стать одним из источников формирования статистических данных. Ведь все источники должны работать для создания целостной системы.
УСИЛИТЬ РЕЕСТР ДОЛЖНА БЫЛА БЫ ПЕРЕПИСЬ
Целостную и эффективную систему для разработки государственной политики относительно внутренне перемещенных лиц на центральном и местном уровнях пытались создать еще в 2016 году, когда создали реестр внутренне перемещенных лиц. Он и сегодня остается главным источником данных об ВПЛ, несмотря на свои недостатки. Во-первых, в эту базу вносят информацию о ВПЛ, что позволяет получать государственную адресную помощь и пенсии. Но данных о том, сколько ВПЛ решили не подавать заявление на получение помощи, в нем нет. Во-вторых, если переселенец отсутствовал на контролируемых правительством территориях в течение 60 дней, его справка может быть аннулирована, а соответственно, он выпадает из общей статистики, но его данные остаются в базе. В-третьих, по законодательству, реестр должен содержать информацию о месте проживания ВПЛ, детях, проживающих вместе с ВПЛ, о жилье, социальных, медицинских, образовательных и других нуждах ВПЛ, а также состоянии обеспечения этих потребностей, и на веб-странице можно увидеть только общее количество людей в реестре или по регионам. Пополнить базу можно, проведя перепись населения, говорит Гишам ГАЛАЛ, эксперт по статистике и аналитике данны, Регионального бюро Латинской Америки Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Он называет регистрацию ВПЛ одним из ключевых подходов к сбору статистических данных, но в то же время отмечает, что он не должен быть единственным источником опытной информации. Его задача отвечать целям, которые на него возлагает государство.
«Прежде всего, что нужно понимать, с какой целью создан реестр и поможет ли он получать информацию об ВПЛ. Но считать его единственным и главным инструментом не стоит, потому что это, скорее, механизм для координации оказания помощи. В зависимости от того, с какой целью был введен реестр ВПЛ, он может организовываться по-разному, и не всегда такой перечень может быть ценным для использования в официальных сферах. Преимущества реестра в том, что он может использоваться в качестве репрезентации данных или для прямых контактов с лицами, сосредоточенными в той или иной местности. Кроме того, реестр можно быстро и легко интегрировать в разные системы, обмениваться данными между разными учреждениями, совмещать с разными базами данных. Но в этой плоскости следует учитывать национальное регулирование защиты данных и процедуру обмена данными, потому что в реальности мы редко видим безопасный обмен данными, – отмечает Гишам Галал. – Что касается недостатков, то ведение реестра может включать не только ВПЛ, но и членов их семей. Поэтому он «раздувается» и часто содержит людей, которые остаются на оккупированной территории. Или ситуация может быть такой, как в Украине, где до сих пор в законодательстве нет разграничения между детьми, рожденными после перемещения, и ребенком, который был перемещен. И в связи с тем, что социальная помощь предоставляется семьям ВПЛ, в ее составе регистрируется как можно больше членов, чтобы размер выплат был больше. С другой стороны, реестры ВПЛ не дают полной картины о долговременных пособиях. А исходя из наработанных международных рекомендаций, адаптация ВПЛ зависит от того, где они находятся физически и растут ли их экономические показатели, то есть удается ли переселенцам добиться долгосрочного решения своих проблем. Следовательно, реестры не отслеживают социально-экономические индикаторы, которые бы имели
состояние ВПЛ. Поэтому, в случае украинской ситуации, лучшим инструментом для сбора информации может стать опрос домохозяйств, который можно осуществить во время переписи населения».
СФОРМИРОВАТЬ РЕПРЕЗЕНТАТИВНУЮ ВЫБОРКУ ЧЕРЕЗ ОПРОС
В завершение вебинара советница проекта по вопросам долгосрочных решений Датского совета по делам беженцев в Украине Анастасия ФИТИСОВА, представляя практики сбора, анализа и использования официальной статистики ВПЛ на примере Грузии и Сербии, посоветовала Украине акцентировать внимание на трех аспектах: реестре ВПЛ, отборочных обследованиях и переписи населения. Она рассказывала, что у Грузии и Сербии совершенно разные подходы к ведению реестров, но грузинский подход более релевантен для Украины, поскольку в Грузии статистика ВПЛ основывается на факте регистрации, как и в Украине. Кроме того, в Грузии была проблема с качественными данными о ВПЛ, что происходит в нашем государстве.
«Преодолеть ситуацию может полная регистрация ВПЛ. И этот вопрос следует рассматривать и внедрять в Украине, – резюмирует эксперт. – Второй момент, касающийся переписи и идентификации ВПЛ путем переписи, очевидно, что это приведет к расхождению между административными данными и результатами переписи. Поэтому нужно будет думать и принимать решения на государственном уровне, как их воспринимать и аргументировать. Что касается данных выборочных обследований, то мы видим, что это могут быть регулярные процедуры для обследования рабочей силы или условий проживания. Но главный результат – это репрезентативность полученных данных, поскольку ВПЛ не проживают компактно и сложно будет охватить или сформировать репрезентативную выборку. Поэтому, по моему мнению, лучше делать отдельные опросы, они будут более результативны и позволят понять ситуацию, сколько же на самом деле ВПЛ в Украине и в чем они нуждаются».
