В конце каждого года происходит формирование нового городского бюджета Киева. И хотя каждый раз его структура меняется, в самом бюджетном процессе мало что меняется. Он остается непубличным, запутанным, малоконтролируемым, не направленным на реальные приоритеты развития города.
БЕЗ ШУМА И ПЫЛИ
Структура бюджета того, кто выживает, иная, нежели структура бюджета того, кто развивается. Городской бюджет все еще остается бюджетом выживания. В городе до сих пор сохраняется ситуация, при которой городской бюджет является чуть ли не тайным документом для внутреннего пользования органов городской власти: бюджетная резолюция не принимается, бюджет разрабатывается не публично, оперативное выполнение — тайна тайн. Проблемой является и теневой бюджет, относительно которого с большой степенью вероятности можно предположить, что сумма оборота средств в нем соразмерна с официальным бюджетом. На сегодняшний день отсутствуют эффективные механизмы привлечения территориальной общественности города к бюджетному процессу.
Каждый год о городском бюджете молчат до последнего, а потом принимают в авральном режиме предложенный проект таким образом, когда депутаты уже не могут основательно повлиять на его формирование. Стоило бы рассмотреть возможность введения общественных слушаний для обсуждения выполнения бюджета и бюджетного процесса вообще, а также регулярную (например, ежеквартальную) процедуру публичной отчетности власти перед общественностью относительно выполнения бюджета. Именно перед общественностью должен быть поставлен и обсужден ряд проблем относительно бюджетного процесса. Некоторые из них мы ниже изложим.
ПРАВИЛА
Даже отечественный аудит бюджета обнаруживает просто ужасные нарушения. Кстати, аудит бюджета должен проводиться при участии независимых международных экспертов.
Городские власти словно преднамеренно усложняют работу аудиторам, каждый год меняя структуру расходов бюджета, порядок формирования статей расходов и прибылей, и не предают огласке детальные сведения относительно его выполнения. Бюджет должен быть однородным и простым для понимания каждого, что будет позволять лучше следить за его выполнением, облегчит дело аудиторам.
Сегодняшний бюджет не может быть использован по назначению, потому что само назначение в бюджете не определено. Мировой опыт свидетельствует, что в бюджете относительно каждой статьи расходов не только описывается то, куда именно идут деньги, но и то, какие цели город при этом преследует. Это делается именно на тот случай, когда возникают недофинансирование, необходимость перераспределения средств или расходы больших средств, нежели это планировалось.
Базовым процессом внутри разработки городского бюджета сегодня является торг управлений и ведомств за свою строку бюджета. Вместо торгов за расходы на свое ведомство в бюджетном процессе должна быть конкуренция целей, которые ставятся этим ведомством с точки зрения перспективы городского развития.
Именно стратегия должна быть инструментом выработки приоритетов городского развития. Не должно быть ситуации, когда приоритеты в стратегии одни, а в бюджете — другие. Стратегия развития города сегодня разрабатывается Советом по изучению производительных сил. Она должна стать при инициативе местной власти инструментом согласования публично выраженных интересов граждан, партий, общественных организаций и корпораций.
Отсутствие бюджетного планирования, даже в краткосрочной перспективе, не дает возможности городу адекватным образом реализовывать приоритетные направления развития. Самым главным в изменении бюджетного процесса в городе должно стать появление долгосрочной политики городской власти относительно приоритетных направлений развития Киева, то есть внедрение бюджетного планирования на 5-6 лет вперед, с уточнением перспективных целей ежегодно на последующие годы.
Традиционно городской бюджет выполняется в «ручном режиме». Не описываются расходы из целевого фонда, само существование которого не предусмотрено Бюджетным кодексом. Средством избежания ситуации «ручного управления» бюджетными средствами должна стать бюджетная резолюция, которая жестко будет определять приоритеты и первоочередные статьи расходов. Эта бюджетная резолюция сначала может разрабатываться депутатами городского совета. Но потом к ее разработке все больше и больше нужно привлекать общественность.
Кроме того, опыт государственного бюджетного процесса свидетельствует, что принятие бюджетной резолюции превращается в «маленький бюджет». Именно поэтому в правилах разработки бюджетной резолюции следует предусмотреть простые требования — три страницы текста, без цифр, только приоритеты и их комментарий. Поступив так, мы заставим городских депутатов думать стратегически, а не на уровне торга управлений за цифры.
ПРИОРИТЕТЫ
В соответствии с нашим анализом мировая и, в частности, европейская практика свидетельствует, что бюджет города должен быть прежде всего направлен на поддержку и развитие городской инфраструктуры, на социальные функции — в первую очередь охрану окружающей среды, образование, медицину. Причем европейские города, как правило, не вкладывают бюджетные средства в те сферы, которые могут полностью финансироваться частными корпорациями.
В Киеве ситуация почти противоположная. На фоне бюджетов других европейских городов бюджет Киева выглядит как пример содержания убыточного хозяйства, избыточного финансирования строительства, отсутствия эффективного управления корпоративными правами и отсутствия финансирования городских инфраструктур, которое не обеспечивает ни развития, ни даже восстановления инфраструктуры.
Чрезмерно завышены бюджетные расходы на строительство. В 2003 году этот показатель достиг 21,8%. Таким образом, по сравнению с прошлым годом он вырос более чем в три раза. Можно предположить, что именно на строительство были направлены все средства, сэкономленные на статье «Средства в государственный бюджет», расходы на которую, с милостивого позволения правительства, сократились с 46,7% в 2001 году до 25,1% в 2003-м.
В это же время за период 2000—2003 годов примерно вдвое уменьшились расходы на образование (с 2,6% в 2000 году до 1% в 2003-м) и на жилищно-коммунальное хозяйство (с 6,4% в 2001 году до 3,5% в 2003-м). Город за свои деньги строит среди прочего коммерческие, торговые здания, прибыльное жилье, то есть то, что в других странах обеспечивается частными корпорациями.
Восстановления и развития жилищно-коммунальной инфраструктуры, которая сегодня находится в глубоком функциональном и управленческом кризисе, не происходит. Неизвестно, на что расходуются сверхприбыли коммунальных строительных корпораций.
Неэффективное управление корпоративными правами со стороны городской власти — самое большое зло. С одной стороны, городская власть является представителем интересов городской общественности, с другой стороны, она является управленцем корпоративных прав коммунальных предприятий. Но городская власть до сих пор — неэффективный бизнесмен, что также лишает городской бюджет значительной доли поступлений.
Таким образом, мы, во-первых, должны определить, в каких именно сферах целесообразно сохранять коммунальные предприятия. А во-вторых, мы должны обеспечить их эффективность. Есть сферы, где город не должен зарабатывать деньги, а обеспечивать социальную эффективность. Есть сферы, куда город вообще не должен вкладывать бюджетные средства. Есть сферы, где город должен расходовать средства на четко установленные приоритеты, например, в строительстве из бюджета должно финансироваться только строительство инфраструктуры и социального жилья. Что касается остального строительства, город должен обеспечивать привлечение инвестиций, управление пространственным развитием и приоритетами, конкурсы на земельные участки.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Исходя из этого, представляется целесообразным рассматривать долгосрочное изменение принципа принятия и выполнения бюджета города Киева по следующим трем этапам:
Первый этап. Появляется бюджетная резолюция. Все доходы отражаются в бюджете, все социальные расходы отражаются только в статье «Социальная защита», исчезает «Целевой фонд». Исчезает «ручное управление» выполнением бюджета. Структура бюджета становится однородной, доступной для сравнительного анализа и для структурного планирования. Появляется перспективное бюджетное планирование (прошлый год, нынешний плюс три будущих). Меняется структура бюджета в относительных показателях — растут расходы на дорожно-транспортную инфраструктуру, образование, медицину, обеспечение жильем.
Второй этап. Городской бюджет делится на «бюджет контрактов» и «бюджет текущих расходов». Корпорации привлекаются к развитию инфраструктур города через «бюджет контрактов». Эти два бюджета планируются отдельно, но на основании единой бюджетной резолюции, содержащей приоритеты, которые задают структуру указанных двух бюджетов. Появляется «бюджетирование» как принцип формирования инфраструктурных статей — деньги, заработанные инфраструктурой, вкладываются преимущественно в ее развитие.
Третий этап. Появляется отдельный «капитальный бюджет», где предусмотрены муниципальные инвестиции в инфраструктуру. Капитальный бюджет позволяет формировать отдельную политику инфраструктурного развития города, на основании чего вносятся коррективы и в бюджет контрактов, где приоритетными на получение муниципальных заказов будут уже те частные компании, которые готовы вкладывать средства в городскую инфраструктуру.
Существенные проблемы — это отсутствие определенных городской властью действенных цивилизованных механизмов публичности, отсутствие механизмов стратегического долгосрочного планирования бюджета.
Сможем ли мы уже в этом году приступить к изменениям в бюджетном процессе — является серьезным вопросом развития столицы в долгосрочной перспективе. Более того — планированием бюджетов 2005—2010 следует заняться уже сегодня.
