Указом Президента Украины 2006 год объявлен Годом защиты прав ребенка. Среди первоочередных государством признаны задачи по реализации права ребенка на семейное воспитание и усыновление. В связи с этим были четко определены основные направления деятельности правительства, которые должны не только декларировать эти приоритеты, но и кардинально менять нынешнее положение дел. Этой теме в 2005 году были посвящены расширенное заседание круглого стола «З любов’ю та турботою до дітей» и Всеукраинское совещание. Общественность услышала ошеломляющую статистику: за последние десять лет количество детей-сирот и детей, лишенных родительской опеки, выросло на 60%, а усыновление сократились на 40%. Причем количество усыновлений за рубеж в два раза превысило национальное.
«ДЕНЬГИ ХОДЯТ ЗА РЕБЕНКОМ»
От слов к делу перешли достаточно быстро.
Министерство по вопросам семьи, молодежи и спорта начало осуществление реформы системы опеки и попечительства. Работа была переориентирована на развитие семейных форм воспитания — детские дома семейного типа, приемные семьи взамен существующих интернатов. Незыблемые «опоры» прежней системы опеки и попечительства стали расшатываться. Изменения коснулись и ее финансирования: новая формула «деньги ходят за ребенком», которая предполагает финансирование ребенка, а не учреждения, где он содержится, должна обеспечить тысячам обездоленных детей реализацию права жить и воспитываться в семье.
Активно развернулись действия и вокруг правового поля. Удалось отрегулировать ряд ключевых вопросов нормативно-правовой базы начавшейся реформы, среди которых был и вопрос усыновления. С 1 февраля 2006 г. вступил в силу Закон «О внесении изменений в Семейный кодекс Украины относительно Центра по усыновлению детей», согласно которому Кабинету Министров было поручено создание правительственного органа государственного управления по усыновлению и защите прав ребенка в составе Министерства по вопросам семьи, молодежи и спорта. «Усыновительные» функции от Минобразования перешли к Минсемьимолодспорт. Правда, не обошлось без функциональной коллизии: Центр по усыновлению оказался уже как бы без полномочий, а новая структура на стадии формирования не могла еще их принять. Но уже 12 января 2006 года эта «неувязка» была отрегулирована: Центр по усыновлению продолжит действовать до момента создания новой структуры, то есть до апреля текущего года.
По сути происходит не столько ведомственное перераспределение, сколько преобразование правил и подходов к вопросу национального усыновления, имеющего много болезненных тенденций. С одной стороны, — снижение показателей по национальному усыновлению, с другой, — невероятно сложная и «непроходимая» процедура, которая чаще всего сводит на нет усилия украинских семейных пар взять на воспитание ребенка. Интересен тот факт, что низкий показатель национального усыновления интерпретируется как доказательство сокращения количества тех, кто этого хочет и может это сделать.
Но вот исследования, которые были проведены по инициативе Минсемьимолодспорта, зафиксировали совсем иную картину — 10% семейных пар готовы усыновить ребенка. По данным последней переписи населения, у нас в стране насчитывается 14 млн. семей, то есть 10% составляет 1 млн.400 тис. А детей-сирот — 100 тысяч... Даже если половина опрошенных семей погорячилась и, в конечном итоге, передумает, остается достаточный «семейный потенциал». По мнению экспертов и специалистов, исчезновение старых «заторов» обязательно поможет проявиться потоку желающих усыновить ребенка.
Поэтому, приняв на себя новые функции по вопросам усыновления, Министерство по вопросам семьи, молодежи и спорта намерено направить все усилия на стимулирование национального усыновления, используя все резервы, включая упрощение и преобразование самой процедуры.
ГААГСКАЯ КОНВЕНЦИЯ И УКРАИНА
Но есть и другой неотрегулированный вопрос — межгосударственное усыновление. Вот об этом несколько подробнее.
На фоне последних стремительных преобразований, направленных на защиту прав ребенка в масштабах государства, затянувшаяся дискуссия по защите этих прав на международном уровне выглядит по меньшей мере странно. Краеугольным камнем этих дебатов является Гаагская конвенция по защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления 1993 г., присоединиться к которой Украине до настоящего момента, мягко говоря, не удалось. Разногласия и дискуссии, которые тянутся с 1999 года, весьма не простые, как и сама тема межгосударственного усыновления. За последний десяток лет в ней появилось много «криминальных страниц, и все они связаны с детским судьбами и циничным пренебрежением правами этих детей. Так сможет или нет присоединение к Гаагской конвенции защитить в большей мере права украинских детей? Или эта конвенция направлена на то, чтобы возможностей нарушать эти права стало еще больше?
Гаагская конвенция по защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления разрабатывалась более 10 лет в рамках Гаагской конференции (комитета) по международному частному праву, созданной еще в 1893 году. Положения конвенции прорабатывались в неукоснительном соответствии с духом и принципами Конвенции ООН о правах ребенка.
Обратиться к вопросам международного усыновления заставила настоятельная необходимость: усыновление детей одного государства гражданами другого резко возросло после Второй мировой, корейской и вьетнамской войн. В 90-е годы межгосударственное усыновление получило такое распространение, что вышло из-под контроля отдельных государств и стало приводить к серьезным нарушениям прав человека — самого ребенка и родителей–усыновителей. Процесс приобретал опасные, неконтролируемые тенденции «черного рынка» с соответствующими признаками: «торговля»—«товар»—«деньги».
Украина не осталась в стороне. Коррумпированные чиновники в «деловом союзе» с посредниками- теневиками стали активно наращивать обороты украинского «рынка усыновления», который по приблизительным подсчетам на сегодняшний день достигает 0 млн. в год. Эти деньги зарабатываются в «мутной воде» исключительно правильных законов. На протяжении нескольких лет Генпрокуратура так и заявляет: «В Украине почти совершенное законодательство по усыновлению», и торговли детьми нет, есть только торговля информацией о детях.
Законы есть. Этого никто не отрицает. Но это не значит, что их не нарушают. Иначе бы не процветала коррупция и не звучали бы тревожные замечания мирового сообщества о непростительном бездействии украинского государства. Кстати, мониторинг эффективности принятых законов не проводился, но его проводит сама жизнь. Факты торговли детьми — самый показательный мониторинг.
Противоречия были, есть и будут, пока длится дискуссия по Гаагской конвенции 1993 года, которая сосредоточена вокруг наиболее острых «аргументов» оппонентов:
— Гаагская конвенция была разработана «принимающими странами» в интересах усыновителей.
— Присоединение к Гаагской конвенции будет препятствовать развитию национального усыновления.
— Не урегулирован механизм обратной связи с усыновленными детьми за границей.
Но центральная тема «боевых действий» касается осуществления посреднической деятельности в сфере усыновления, которая предполагает получение гонораров от этой деятельности. Конвенция этого не запрещает, а Украина — наоборот, — запретила, законом закрепила и твердо стоит на этой «бескомпромиссной основе». В чем заключается противоречие?
До 2000 года в Семейном кодексе Украины было записано: «посредническая коммерческая деятельность» по усыновлению запрещена. Между словами «посредническая» и «коммерческая» запятая отсутствовала, но кто-то из законодателей посчитал, что запятая нужна государству и …она появилась. Под запрет попали уже и «посредническая» и «коммерческая» деятельность. Парадокс в том, что состояние «мутной воды» этот знак препинания не изменил, а вот попыткам изменить ситуацию в сторону прозрачности процесса межгосударственного усыновления препятствует до настоящего времени.
НЕЛЕГАЛЬНЫЕ ПОСРЕДНИКИ
Цель конвенции: защита детей, биологических родителей и усыновителей, участвующих в международном усыновлении, а также предотвращение торговли детьми и иных злоупотреблений. Так какая же питательная среда для этих злоупотреблений есть у нас? Проанализируем всю цепочку процесса усыновления с самого начала, с прибытия иностранного гражданина в Украину. Прямо с трапа самолета человек попадает в совершенно незнакомую среду: как добраться, поменять деньги, где устроиться, как найти нужный адрес и т.д. — все это гражданину иностранной державы неизвестно. Он нуждается в сопровождении, в целом комплексе услуг, которые государство ему не предоставляет. Почему не предоставляет? Потому что в Центре по усыновлению работают 19 штатных сотрудников, которых захлестывает поток бумаг и посетителей. А других официальных структур и специалистов, которые бы занимались усыновителями, у нас в государстве просто не существует, поскольку запрещено законом, но в то же время все эти востребованные услуги для иностранцев не предусмотрены в деятельности «усыновительного органа». Но спрос, естественно, рождает предложение. И «предложение» в образе какого-нибудь переводчика, как манна небесная для этого иностранного гражданина, обязательно появляется. Человек готов плакать от счастья: есть кому помочь в таком деликатном, очень личном деле. Вот уже и заверенная у нотариуса доверенность появляется, и на прием к специалисту удачно попали. Правда, что говорит специалист, иностранец не понимает, но ведь переводчик все объясняет, передает… по-своему: вместо «завтра можете получить документы» переводит «вы не получите документов». Усыновитель обеспокоен, расстроен и с надеждой ловит каждое слово доброго переводчика о том, что за «N-сумму» тот попробует решить проблему. И какой молодец! Действительно решает, а точнее, просто «разводит» беспомощного человека.
Это самый примитивный пример, которым не исчерпывается вся палитра незаконных, но очень прибыльных действий. Если за прошлый год состоялось 2200 усыновлений за рубеж, — это значит, что нашу страну посетило около 4000 иностранных усыновителей, приезжающих, как правило, парами… А мы делаем вид, что ничего не происходит, и уповаем на действие закона — надежную защиту прав ребенка. Но раз государство разрешило усыновление, значит, должно его организовать на качественном уровне. Именно об этом и говорится в конвенции 1993 года.
КОМУ ЭТО ВЫГОДНО?
Каждое государство-участник конвенции обязано создать свой центральный государственный орган, который должен осуществлять контроль и нести ответственность за международное усыновление. Кроме этого, он лицензирует и контролирует организации, занимающиеся охраной детства, обеспечивает соответствие их услуг установленным стандартам в сфере охраны детства. Только государственные и лицензированные организации, занимающиеся охраной детства, могут предоставлять услуги детям и производить усыновления. Независимым посредникам запрещено работать в сфере международного усыновления, но именно они совершенно комфортно существуют и «трудятся» в Украине — никому и ничему не подконтрольные. Они устанавливают правила игры и свои «тарифы».
Конвенция же со своей стороны рекомендует государствам регулировать размер оплаты, устанавливаемый аккредитованными организациями с целью предотвращения незаконной финансовой или иной выгоды, а также осуществлять контроль данных организаций. При регулировании международного усыновления государство должно изначально определить, как будет проводиться мониторинг организаций после получения лицензии и производиться аудит их финансовых документов. Центральному государственному органу рекомендовано предоставлять лицензии такому количеству агентств и организаций, над которыми он сможет осуществлять контроль.
Вот так выглядит самый спорный вопрос о посреднических услугах. Конвенция направлена на легализацию этой деятельности, на возможность ее контроля и аудита. Это альтернатива черному рынку и его основной деятельности — покупке и сбыту.
Неудивительно, что такая страна, как Гватемала, где в 98% случаев усыновление осуществляют независимые посредники (юристы), где практикуется буквально закупка детей у биологических родителей, где самый высокий показатель в мире по количеству усыновлений на душу населения и самая высокая стоимость услуг, Гаагская конвенция по международному усыновлению была объявлена Верховным Судом неконституционной. Безусловно, любые попытки реформировать существующую прибыльную систему в этом государстве будут встречать жесткое сопротивление. Это «гватемальский синдром»: неконституционно то, что направлено на защиту прав.
«СПРОС» НАДО РЕГУЛИРОВАТЬ
Что касается других «аргументов», они так же имеют свои слабые логические связи. Например, «Гаагская конвенция была разработана «принимающими странами» в интересах усыновителей».
Но ведь необходимость разработки конвенции была обусловлена неурегулированностью «спроса», который возник на детей в странах, считавшихся очень доступными для усыновления за рубеж, а также в силу неадекватности договоров, которые существовали на то время. И тот факт, что 8 из 10 первых государств, ратифицировавших конвенцию, были отправляющими странами, говорит об их большой заинтересованности в конвенции.
По последним данным, Гаагская конвенция одобрена 66-ю странами, 46 стран ратифицировали конвенцию, 13 подписали, но еще не ратифицировали. При этом Комитет ООН по защите прав ребенка настойчиво рекомендует договорным государствам Конвенции по правам ребенка ратифицировать или присоединиться к Гаагской конвенции 1993 года, поскольку последняя служит способом внедрения основ и механизмов по соответствующим обязательствам Конвенции по правам ребенка.
В отношении Украины в 2002 году было отмечено: «Комитет сожалеет, что его предыдущие рекомендации (в октябре 1995 года), касающиеся ратификации Гаагской конвенции о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления 1993 г. еще не учтены… Комитет повторяет свои рекомендации о том, что страна должна ратифицировать Гаагскую конвенцию…». Неужели компетентный, авторитетный орган по защите прав ребенка дает такие настойчивые рекомендации в интересах «усыновителей», или мы по-разному понимаем «права детей»?
ПРИОРИТЕТЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ
Еще один традиционный «аргумент»: «присоединение к Гаагской конвенции будет препятствовать национальному усыновлению».
Что же об этом «думает» сама конвенция?
Первое: конвенция признает, что ребенок должен расти в семье.
Второе: конвенция указывает следующие приоритеты устройства детей:
1. Государство должно принять «все возможные меры для того, чтобы ребенок остался на попечении в родной семье».
2. Усыновление в стране рождения ребенка (национальное усыновление).
3. Международное усыновление.
Приоритеты расставлены по порядку своей значимости и предельно ясны.
Положения этого документа никак не могут препятствовать национальному усыновлению, а вот мы сами — можем. Говоря о «препятствиях», нужно внимательно прочитать и вникнуть в смысл основного приоритета — сделать все возможное, чтобы ребенок остался в родной семье. Вот это цель: спасение, сохранение семьи, ее здорового состояния и возможности выполнять родительские функции. А мы «спасаем», когда уже спасать нечего: отец исчез в неизвестном направлении, а мама лежит под забором, и мы эту нехорошую «алкоголичку» лишаем родительских прав. Кстати, в деятельности многих международных организаций, которые работают в сфере усыновления, предусмотрена работа и поддержка кризисных семей с целью сохранения биологической семьи для ребенка.
Поэтому «национальное усыновление» — это альтернативное решение, когда исчерпаны меры, направленные на сохранение главного приоритета. Об этом гласит наше законодательство, а именно — закон об охране детства (ст. 24). Государство само должно активно развивать национальное усыновление, а не ждать, когда придут иностранные усыновители. Только при условии невозможности устроить ребенка в родной среде (стране) принимается решение о межгосударственном усыновлении. И не иначе. Государство способно самостоятельно регулировать соотношение «национальное» и «межгосударственное», что и рекомендует конвенция всем странам- участницам. Как ранее отмечалось, приоритеты конвенции определены достаточно четко.
УСЫНОВИЛ — ОТЧИТАЙСЯ
«Аргумент»: «неурегулированный механизм обратной связи с усыновленными детьми за границей», пожалуй, самый запутанный из всех.
Гаагская конвенция 1993 г. не обязывает предоставлять отчеты после усыновления, но ни в коей мере не ограничивает и не исключает их. Все зависит от особенностей национальной политики государства. А в Украине они имеются. Большинством стран установлен максимальный период обязательной отчетности от трех до пяти лет после усыновления. Наше государство опередило всех — период отчетности составляет 18 лет. Насколько это целесообразно и насколько это обеспечено кадрами? Ведь для того чтобы эту отчетность контролировать, нужны работники, отвечающие за этот процесс. Но если сегодня эту функцию должны выполнять работники консульства, а в отделе работает три–пять человек, которые должны обеспечить отчетность, к примеру, по 5000 тысячам детей, усыновленных в США, задача выглядит нереально.
Другие иностранные государства эти обязанности возлагают на аккредитованные агентства, которые контролируются государственными органами. Но у нас такое решение невозможно — оно запрещено законом.
Что касается такого продолжительного периода отчетности, он тоже должен быть обоснован. Обычно самый болезненный период адаптации и для ребенка в новой среде, и для родителей-усыновителей длится от года до трех лет. Поэтому многие страны используют именно такой алгоритм — три- пять лет. При этом учитывается приблизительное количество усыновлений в год и возможности сопровождения отчетности государственными или негосударственными структурами. Но в любом случае — этот процесс должен быть «обеспечен». Если этого не сделать, будет происходить то, что мы имеем на сегодняшний день — отсутствие ясной картины по усыновленным детям, наращивание «мутного потока» дельцами и, как следствие, — работа Интерпола, обеспокоенность МИДа и тревога всего общества. Мы этого по-прежнему не делаем и наступаем на те же «грабли». Но лучше так, чем аккредитовать агентства на условиях обязательного сопровождения детей после усыновления, которые можно будет контролировать по всем пунктам их работы. Нет. Такое невозможно, так как эти организации будут зарабатывать (получать зарплату) на усыновлении… Да, будут. Потому что работающий специалист должен оплачиваться: обучая детей в школе, оказывая медицинскую помощь или выполняя другую профессиональную функцию. С этим трудно не согласиться. Другое дело – насколько честно и прозрачно он строит свои взаимоотношения с обществом и государством. Легальная работа согласно установленным требованиям, отрегулированный размер оплаты создают необходимые условия именно для таких отношений. Тогда почему контроль легализованной посреднической деятельности — плохо, а «нелегальщина»?.. А ее у нас нет, у нас же безупречные законы!
ПОРА СДЕЛАТЬ ВЫБОР
А вот Гаагская конвенция о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления 1993 г. не претендует на безупречность, но помогает многим странам освобождаться от «гватемальского синдрома». Ее задача не блефовать, а находить оптимальные правовые решения, которые вырабатывались в результате многолетнего, глубокого изучения процесса усыновления в различных странах и всех многогранных проблем, связанных с ним. Конвенция не запрещает странам- участницам заключать двусторонние договора с другими государствами, но все чаще мировая общественность предпочитает работать в правовом поле «гаагского документа», который максимально снижает риски по «фатальным» для судьбы детей промахам и ошибкам. Сколько еще наше государство и законодатели будут тешить себя мыслью, что законом исчерпаны все проблемы и законопослушные граждане даже не помышляют его нарушать, да еще в целях получения незаконной финансовой выгоды? Этот вопрос требует честного ответа.
Украине действительно пора сделать выбор между здравым смыслом и «гватемальским синдромом». Мы уверены, что изменится и порядок цифр по национальному усыновлению, которое за последние годы катастрофически уменьшилось. В прошлом году в Украине усыновлено 1400 детей, а 2200 детей усыновлено за рубеж.
Есть вполне объективные причины снижения этих показателей и, естественно, они напрямую связаны с экономической нестабильностью. К тому же, мы сегодня имеем очень несовершенное законодательство, регулирующее деятельность семейных форм воспитания. И в настоящий момент по поручению Президента Украины идет активная работа над устранением искусственных барьеров, создающих невероятные проблемы при усыновлении. Процедура оформления документов тоже будет преобразована и упрощена.
ДОСЛОВНО
Из доклада Ющенко 9 июня 2005 года на заседании круглого стола «З любов’ю та турботою до дітей»:
"Ми маємо забрати з вулиці дитину, яка там опинилася. Якщо вже ми допустили, що вона вийшла на вулицю. Для цього є практично один шлях — дати дитині не спецзаклад, не інтернат, а родину.
Держава повинна звести дитину, яка опинилася без батьків, з родиною, яка хоче усиновити дитину. Це наше завдання номер два."
