Государственный секретарь Кабинета Министров и государственные секретари министерств будут назначаться на срок полномочий Президента — 5 лет. Они будут назначаться Президентом по представлению премьер-министра, сообщил во вторник на брифинге глава администрации Президента Владимир Литвин. Он отметил, что необходимость данного указа вызвана тем, что «в условиях переходного периода и периода политической структуризации проходят постоянные изменения в составе правительства», в связи с чем возникает проблема «дезорганизации исполнительной власти», сообщает Интерфакс-Украина. Глава администрации Президента отметил, что указ был заранее согласован Л.Кучмой с новоназначенным премьером Анатолием Кинахом. По словам главы администрации, отставка правительства никак не будет сказываться на госсекретарях. Они могут быть уволены только в случае невыполнения своих полномочий, по состоянию здоровья, при наличии обвинительного заключения суда и других, предусмотренных законами о государственной службе, случаях. «Практически, рычаги влияния сосредоточены в руках у секретарей министерства», — отметил В.Литвин. «Этим указом мы хотим засвидетельствовать, что административная реформа продолжается — это очередной ответственный этап ее осуществления», — сказал В.Литвин
Бурная и по-своему драматичная эпопея «премьериады» высветила ряд новых показательных тенденций в политической жизни Украины.
Во-первых, Президент восстанавливает влияние на Верховную Раду и контроль над правительством. Конечно, нынешняя ситуация не такая, какой она была в первой половине 2000 г., но после событий кассетного скандала и распада большинства впервые было продемонстрировано, что с установками главы государства серьезно считаются в парламенте. И дело не только в том, что кандидат, предложенный Президентом, прош ел с первой попытки. Пропрезидентские фракции проявили потрясающее единодушие и уровень дисциплины. Отсутствующих можно было пересчитать по пальцам. А уровень активности внефракционных депутатов был даже выше, чем в момент голосования по доверию правительству В.Ющенко. Вряд ли подобная поддержка была обеспечена вновь избранному премьеру только его личностными качествами и относительной политической нейтральностью.
Еще более значимой выглядит ситуация в отношениях между Президентом, Верховной Радой и Кабинетом Министров. Еще до голосования стало очевидным, что кандидат в премьеры имеет ограниченные полномочия по кадровому составу правительства. И сторонники идеи коалиционного правительства это молча приняли. Правда, надежды на хотя бы частичную кадровую компенсацию за свою поддержку новому премьеру они питают. Так Александр Волков выразил мнение, что 30—40% мест в новом составе Кабинета Министров получат представители депутатских фракций, поддержавших А.Кинаха.
Однако в день избрания нового премьера был обнародован Указ Президента об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы. В соответствии с указом фактически создается новая институциональная система деятельности центральных органов исполнительной власти и их взаимодействия с президентской администрацией. В структуре Кабинета Министров и отдельных министерств будет сформирован новый институт высших государственных чиновников — государственных секретарей, которые назначаются и увольняются Президентом. Именно в распоряжение госсекретарей передаются основные организационные и финансовые рычаги управления центральными органами исполнительной власти. При этом они назначаются на срок полномочий Президента и отставка правительства или отдельных министров не будет являться основанием для их увольнения. Министры теряют статус госслужащих и становятся политическими фигурами.
Казалось бы, сделан шаг по пути разделения политического руководства и административного управления, четкого разграничения статуса политиков и государственных чиновников. О проблемах, существующих в данной области, автор этих строк уже не раз писал на страницах «Дня». Однако указ Президента, снимая часть проблем, создает новые. Правительство практически разделяется на политическую верхушку, с ограниченными полномочиями и сроком функционирования, и полномочную административную структуру, подчиненную администрации Президента. В этой ситуации идея коалиционного и политически ответственного Кабинета Министров оказывается девальвированной. Не исключено, что пропрезидентские фракции столь единодушно проголосовали за А.Кинаха, понимая, что главные кадровые призы находятся в руках Президента и они не обязательно связаны с должностью премьер-министра и министерскими постами. Во всяком случае, слухи об указе Президента циркулировали еще до голосования по кандидатуре руководителя правительства. Скорее всего, именно за позиции государственных секретарей развернется настоящая кадровая война. Но она может происходить уже вне сферы публичной и партийной политики — и в этом главная опасность.
Избрание нового премьера и Указ «о госсекретарях» открывают новый акт премьериады. Помимо «кадровых соревнований» в перспективе возникают сразу несколько линий напряжения — в отношениях между премьером и госсекретарем Кабинета Министров, между министрами и госсекретарями министерств, между парламентскими фракциями, претендующими на влияние в правительстве, и деполитизированной частью Кабмина. Соотношение статусов министров и госсекретарей, их реального влияния на деятельность министерства в каждом отдельном случае будет иметь свою специфику и личностную окраску. Вполне возможно, что вновь возникнет сюжет о департизации института госслужащих. Нельзя исключать, что принципы, заложенные в указе «о госсекретарях», будут перенесены и на уровень регионов (областей). Баланс влияния на деятельность правительства между Президентом и Верховной Радой существенно изменен в пользу главы государства. Потенциально это может не устроить многих его сторонников в парламенте, которые хотели бы усиления своего влияния на органы исполнительной власти. В этой связи ключевое значение приобретет законодательное оформление статуса Кабмина. Президентский указ и закон имеют разный правовой вес и этот зазор станет предметом политической полемики. Существенные институциональные изменения в функционировании центральных органов исполнительной власти создают формальные вызовы, с точки зрения конституционного дизайна исполнительной власти. Вопрос о политической и правовой реформе становится первоочередным. Иначе новая система исполнительной власти будет не вполне легитимной.
Вторая важная тенденция — переход к системе комбинаторного большинства в Верховной Раде Украины. В чем его отличие от обычного ситуативного большинства? Если последнее возникает как правило стихийно и в условиях отсутствия стабильной и четкой политической структуры парламента, то комбинаторное большинство формируется целенаправленно на основе тактического совпадения интересов определенных участников парламентской игры. Вот только комбинации участников большинства меняются от голосования к голосованию. В нашем случае ядром комбинаторного большинства выступают пропрезидентские фракции. А вот их тактические партнеры меняются в зависимости от характера и целей принимаемых решений. Ющенко свергали вместе с коммунистами. Кинаха назначили при поддержке социалистов и большей части внефракционных депутатов. Почти наверняка можно прогнозировать формирование тактических коалиций так называемых «олигархических» фракций и национал-демократов при голосовании за «реформаторские» законопроекты (например, за Земельный кодекс и т.п.).
Особого внимания в этой связи заслуживает «казус социалистов», проявившийся при голосовании за А.Кинаха. Именно единодушная поддержка фракции СПУ обеспечила избрание руководителя УСПП новым премьером. Чем же объяснить такую пылкую любовь по отношению к одному из наиболее ревностных сторонников Президента со стороны фракции, возглавляемой едва ли не злейшим противником Л.Кучмы? Навскидку можно сформулировать 4 версии, объясняющие парадоксальные действия социалистов:
— официальная версия для широкой публики, озвученная А.Морозом. В соответствии с ней социалисты своим голосованием за Кинаха предотвратили хитроумный заговор Президента, нацеленный на то, чтобы «подставить» Верховную Раду и создать прецедент для назначения исполняющего обязанности премьер-министра;
— циничное предположение о том, что социалисты благодаря правильному голосованию укрепили свои избирательные фонды. Эта версия недоказуема, но право на жизнь заслуживает;
— существование тайной координации действий с КПУ. Многие влиятельные коммунисты открыто симпатизировали А.Кинаху. Но идеологические принципы и партийная дисциплина превыше всего. А вот «оппортунисты» социалисты могут и с радикальными националистами дружить, и за «буржуазного» Кинаха проголосовать. Что с них станется;
— прямо противоположное предположение — голосование за Кинаха стало местью коммунистам за то, что они не поддержали социалистов в их борьбе против Президента.
Не исключено, что истине соответствуют (хотя бы частично) сразу несколько из этих версий. Но важно другое — действия социалистов очень хорошо укладываются в схему комбинаторного большинства. Если завтра также поступит, к примеру, «Батькивщина», то этому уже никто не удивится. «Монополия» коммунистов на тактические альянсы с пропрезидентскими фракциями нарушена.
А.Мороз свято убежден, что он ловко пресек коварные замыслы своего извечного оппонента. Однако больше похоже на правду другое. Битый парламентский шахматист угодил в «вилку». При любом раскладе в премьериаде выигрывал Президент. Парламентская дуэль «шахматиста» и «преферансиста» закончилась в пользу последнего. Используя термин из любимой игры Президента, можно сказать, что он блестяще сыграл на мизере.
И еще одна новая тенденция. На горизонте замаячили миражи больших коалиций. Вслед за презентацией потенциального блока трудовиков, регионалов и НДП, была заявлена идея некой широкой центристской и реформаторской коалиции под Ющенко. Стремление создать мощную центристскую коалицию, которая могла бы стать основой нового парламентского большинства, логично. До 40% голосов центристского электората может быть распылено между партиями, которые не преодолеют четырехпроцентный барьер, и в результате потеряно. Но с созданием больших коалиций есть серьезные проблемы. Во- первых, далеко не очевидно, что они механически объединят центристский электорат. Во-вторых, не совсем понятно, как две заявленные коалиции будут соотноситься между собой. И в той, и в другой, к примеру, виртуально присутствуют влиятельные члены НДП. В-третьих, украинская практика пока-что показывала относительную эффективность ( на парламентских выборах) малых коалиций (из двух партий), но никак не больших. Чем больше участников, тем сложнее договориться и согласовать интересы, в том числе и по квотам в избирательном списке. Без целенаправленного воздействия со стороны Президентской администрации создания таких блоков будет крайне сложно добиться. Судя по всему, возможно формирование 3—4 сильных избирательных блоков в центристской и правой части политического спектра Украины. И это позволяет предполагать, что система комбинаторного большинства будет осознанно воспроизведена и в результате парламентских выборов 2002 г.
Обобщение названных тенденций говорит о том, что сейчас активно воссоздается система сдержек и противовесов, на новой основе и в новой конфигурации, но снова под контролем Президента. Окажется ли она эффективной? Примут ли ее влиятельные центристские силы? Каким будет новое правительство? Правительством «госсекретарей» или оно все-таки попытается донести вектор политического легитимного влияния на деятельность исполнительной власти? Ответа на эти вопросы пока нет. Административная реформа приобрела заметный политический оттенок и синхронизируется с избирательной кампанией. Игра на мизере продолжается?
