Между тем они часто даже не понимают (или делают вид, что
не понимают?), чем на самом деле является отечественный проект госбюджета
на 1999 год. Если здесь будет уместна такая аналогия, то предложенный проект
бюджета можно сравнить разве что с «куклой», которую подсовывают финансовые
мошенники нерасторопному гражданину: внешне это как будто деньги, а по
существу — просто бумага. Попробуем аргументировать нашу гипотезу.
ОДИН БЮДЖЕТ — ДВА ОБРАЗА ЖИЗНИ
Что представляет собой государственный бюджет? Это два
учетных листа, в один из которых записаны все доходы правительства (налоговые
поступления, прибыль госпредприятий и т.п.), в другой — все расходы (на
культуру, милицию и т.п.). Бюджетный дефицит покрывается кредитами. Естественно,
каждый год сопряжен с очередным раундом дискуссий за изменение финансовых
потоков в бюджет и из бюджета. Как правило, это дискуссии об уменьшении
либо увеличении налогов, а также о приоритетах в распределении бюджетных
денег. Такова, в общих чертах, до банальности прозрачная система государственных
финансов.
Недоумевающий читатель удивится, если все так просто и
прозрачно, почему же мы называем этот бюджет «липовым»? Да по очень простой
причине. Потому что именно эта предельно простая схема имеет своего двойника,
еще один такой же бюджет, ради которого (предположительно) и крутится вся
государственная машина (мы имеем в виду так называемые внебюджетные фонды,
а говоря проще — дополнительные банковские счета государственных учреждений,
на которые поступает значительная часть оплаты их услуг, штрафы и т.п.).
Впрочем, тот, второй бюджет, внешне напоминает первый только по размеру,
но отнюдь не по принципам функционирования: легальное бюджетирование гораздо
ущербнее нелегального. И вот почему. Во-первых, легальный бюджет является
каким-никаким законом, а значит он подлежит ежечасному мониторингу «общественных
защитников». Квазибюджет не регламентируется никакими законами (кроме пассажа
— для финансирования потребностей госструктуры разрешается создание «фондов»...и
все). Во-вторых, сбор средств для «двойника» опирается исключительно на
усердие и инициативу государственного ведомства, тогда как доходы госбюджета
зависят от несовершенного законодательства. Официальный бюджет формируется
за счет налогов, начисленных на несуществующую производственную деятельность,
на «убытки», поэтому большая часть доходов не может быть получена никогда
(для справки, ежегодно госбюджет недополучает 30% запланированных средств,
а в живых деньгах — все 50%). Доходная база «фондов» формируется из реальных
денег — фиксированных платежей, принудительных пожертвований, «автоматических
отчислений» (подробнее об этом ниже). В-третьих, расходы государственного
бюджета регламентированы законом, а также подвергаемы давлению трудящихся
(пикетирующих и протестующих на площадях). Расходы «фондов» определяются
чиновником по собственному усмотрению и никем не контролируются.
ЧТО БЫЛО, ЧТО БУДЕТ...
Принятая в Украине практика сбора и расходования бюджетных
денег выявила несколько закономерностей, которые незримо регламентируют
бюджетный процесс. Поскольку бюджетных доходов «живыми деньгами» хронически
не хватает, расходные статьи бюджета обычно пропорционально секвеструются.
Эта уловка не вызывает возражений, так как все лоббируемые группы бюджетников
формально страдают в равной мере. Реально же все страдают по-разному. Фактически,
больше других пострадают те, кто не имеет «внебюджетной» подпитки из собственных
фондов. Не странно ли, что урезание бюджетных доходов никак не сказывается
на функционировании государственных учреждений? И удивляться тут нечему.
Ведь все или почти все государственные учреждения имеют внебюджетные фонды,
из которых и финансируется их деятельность.
Вот несколько самых одиозных примеров. Согласно Закону
о бюджете, налоговому ведомству Украины причиталось получить в текущем
году примерно 250 млн. грн. А по результатам прошлого года из 2 млрд. грн.
доначисленных налогов и штрафов на счета фондов ГНАУ поступило не менее
600 млн. грн. (а это 2 годовых бюджета ГНАУ). Интересная история получилась
и с Пенсионным фондом. У всех на памяти ажиотаж, который подняло правительство
вокруг сборов в Пенсионный фонд. Но совершенно непонятно, как с этой суетой
увязывается цифра расходов на содержание аппарата фонда в размере 1,2 млрд.
грн. (цифра получена от источника в ВР) при общем бюджете в 9 млрд. грн.
и официальных расходах на управление в 70 млн. грн. Почему за счет пенсионных
взносов финансируются нужды чиновников? В украинском законодательстве на
этот вопрос ответа нет. То же касается и таможенной службы. По данным одного
госчиновника, по понятным причинам пожелавшего не называться, в подчинении
руководителя одного из ведомств было 8 фондов, куда поступали всякого рода
штрафы и взносы.
Здесь еще можно было бы вспомнить такие учреждения как
Дорожный и Инновационный фонд. Виктор Суслов напомнил корреспонденту «Дня»,
что ВР прошлого созыва так и не удалось «загнать» эти фонды в бюджет. А
это, между прочим, миллиарды гривен. Кстати, когда корреспондент поинтересовался
критериями выдачи кредитов из Инновационного фонда у анонимного их получателя,
то ответ был однозначен: «Платишь отходные 30% (от суммы кредита), и кредит
можно не возвращать». Очевидно, это был именно тот случай, который руководители
Инновационного фонда называют «рискованным кредитованием».
Справедливости ради, нужно сказать, что с «внебюджетным»
беспределом уже однажды пытались покончить. В конце 1997 года Счетная палата
(СП), попыталась инвентаризировать (т.е. сосчитать) все фонды. Тех, что
она успела обнаружить, оказалось 604 единицы. А потом было разбирательство
в Конституционном Суде, Счетную палату лишили покровительства Верховной
Рады и запретили инспектировать бюджетные доходы. Иначе говоря, ей запретили
соваться в дела внебюджетных фондов. Посему названное количество фондов
сегодня наверняка гораздо больше. Да и пыл так называемых независимых аудиторов
СП пущен в мирное русло, поскольку опасность рассекречивания «госкормушек»
устранена. Ведь в Законе о бюджете (пространстве аудита СП) нет и намека
на подпольный бюджет.
ДАЕШЬ НАЦИОНАЛИЗАЦИЮ!
Итак, судя по официальному бюджету, Украина — страна бедных
бюджетников. Однако при более пристальном взгляде оказывается, что эти
«бюджетники» распоряжаются госимуществом, как своей собственностью. Более
того, они давно приватизировали некоторые государственные функции — от
таможенного контроля и борьбы с преступностью до охраны окружающей среды
и водоснабжения. Представителей этой группы можно считать настоящими бизнесменами,
а их бизнес — торговлю властью — настоящим и единственно возможным в наших
условиях бизнесом.
Периодически в отечественных, а потом и в зарубежных СМИ
начинаются пропагандистские кампании, создающие миф о том, как бедны шахтеры,
учителя, врачи, военнослужащие, люди, пострадавшие при ликвидации последствий
аварии на Чернобыльской АЭС. При этом как-то незаметно демонстративная
бедность армии превратилась в результате удачной капитализации этого мифа
в личное богатство многих наших генералов и офицеров, в офицерские городки
и казармы, построенные на немецкие деньги. Мифологизированное мученичество
чернобыльцев превратилось в богатство лидеров многочисленных организаций,
претендующих на представление интересов пострадавших от взрыва атомной
станции. Таким образом, внутреннее устройство прибедняющегося государства
по сей день остается тайной, и лишь потенциальное богатство (прорывающееся
сквозь иномарки и грандиозные новостройки) и демонстративные признаки бедности
оказываются в поле зрения внешних наблюдателей.
И последнее, на что хотелось бы обратить внимание. Практики,
поработавшие с внебюджетными фондами, говорят, что именно здесь содержится
основной источник украинской коррупции. И они же утверждают, что пожелай
власть устранить этот источник, достаточно было бы одного маленького закона
о запрете всех внебюджетных фондов.
КОММЕНТАРИЙ
Вообще говоря, внебюджетные фонды — наглядный пример не
только хорошо известной и патологически нерешаемой проблемы (МВФ борется
с ними уже несколько лет), но прежде всего эффективного сопротивления нашего
псевдогосударства в сфере его настоящих жизненных интересов. Никто не организовывает
кампаний в прессе и дискуссий в парламенте по защите внебюджетных фондов
(наоборот, их существование замалчивается), но все попытки легализовать
государственные расходы и доходы мгновенно и решительно пресекаются. Отметим,
что борьба за сохранение внебюджетных фондов столь эффективна именно потому,
что ее никто специально не организовывает и не координирует. Речь идет
о совокупной реакции часто даже не знакомых друг с другом людей на угрозу
собственным доходам. Такое поведение, весьма типичное для нашего государства,
— тема отдельного серьезного разговора.Существует еще один аспект «внебюджетной
проблемы». Трудно придумать что-то более вопиюще антиконституционное, чем
возможность государства самостоятельно и бесконтрольно «зарабатывать» и
тратить деньги. Эта ситуация противоречит практически всем статьям Общих
положений нашей Конституции, но не противоречит ... ни одной конкретно.
Иначе говоря, противоречит духу, но не букве Основного Закона. Действительно,
западные конституции, положения которых старательно перенесены в нашу,
не предусматривают возможности государства заниматься бизнесом, для них
— это этап, пройденный еще в эпоху становления парламентаризма и легальное
финансирование государства уже содержится в понятиях «демократия», «правовое
государство», «народный суверенитет» и т. п. Коль скоро эти слова ничего
не значат в нашем праве, необходима постоянная их конкретизация. Поэтому,
«победить» внебюджетные фонды (а с ними и одно из гнезд коррупции) и восстановить
провозглашенный конституционный строй желательно тоже на конституционном
уровне. Необходима поправка примерно такого содержания: «Все доходы государства,
полученные от налогов и других законных сборов, поступают в государственный
бюджет. Иные способы аккумулирования доходов государственных и созданных
государством органов запрещаются. Все расходы государственных и созданных
государством органов осуществляются через государственный бюджет».Владимир
ЗОЛОТОРЕВ, «День»
