«Очищение власти», «люстрация», «изменение системы», «новые лица во власти» — все эти тезисы активно поддерживал Майдан, и этого продолжают требовать общественные активисты и некоторые политики. Но что в действительности стоит за этими понятиями? Какие недостатки государственного аппарата сегодня существуют в Украине? Как провести люстрацию и качественно изменить систему? На все эти вопросы «Дню» ответила эксперт по вопросам государственного управления и реформирования политических институций, идеолог «институционной десоветизации», почетный президент Международного центра перспективных исследований Вера НАНИВСКАЯ:
«БИЗНЕСМЕНАМ НЕОБХОДИМО ПРЕДОСТАВИТЬ МАНДАТ НА СМЕНУ СИСТЕМЫ, ЧТОБЫ НИКТО ИЗ БЮРОКРАТОВ НЕ МОГ ИМ СКАЗАТЬ: «ВЫ СЛОМАЕТЕ ВСЮ МАШИНУ»»
— Сегодня в украинской политике существует практика, когда ключевые государственные должности занимают выходцы из большого и успешного бизнеса. Председателем НБУ стала Валерия Гонтарева — известный финансист и банкир, главой Администрации Президента (АП) — медийный магнат Борис Ложкин, заместителем председателя по вопросам силового блока стал владелец «Мироновского хлебопродукта» Юрий Косюк, а вопросами реформ в АП будет заниматься бывший председатель «Microsoft-Украина» Дмитрий Шимкив. Как вы относитесь к подобным назначениям? Насколько эти люди способны эффективно работать с государственной системой?
— Во-первых, возникает вопрос, готовы ли они сами к этому? Они не готовы, потому что не учились даже одной недели, но они лучшие, потому что в своих предприятиях научились, что такое эффективное управление и что такое управление изменениями. Государственные служащие во всех странах мира — тоталитарных или демократических — имеют профессиональную подготовку. После первого назначения на любую государственную должность обязательной является учеба. Тем более обязательной является учеба для того, чтобы получить высокий бюрократический чин. И для этого должна быть подготовка в специализированных заведениях. Во всех странах существует пять видов повышения квалификации, которые проводит только государственный орган. Среди них: учеба на первое назначение, на руководящую должность, учеба относительно изменения политики, изменения законов и повышения ранга. В Украине не может не быть кадрового дефицита, потому что ни одна наша организация, институт не имеют подобной профессиональной подготовки к государственному управлению.
Новые украинские должностные лица такой подготовки, очевидно, не получили. Но это не значит, что они не могут качественнее предшественников исполнять свои обязанности. Напротив, могут, ведь они уже провели реформу в собственном бизнесе, абсолютно точно являются лучшими менеджерами и понимают связь между поставленной целью и шагами, которые должны к ней привести. Бизнесмены на 50 % уже готовы, потому что они очень хорошо понимают, что такое менеджмент, хотя и не понимают, что такое public management. К сожалению, бизнес очень отличается от государственного управления, и эти профессии очень разные.
Еще один вопрос — конфликт интересов. Человек, принимающий решение на таких высоких должностях, не может быть связан по рукам и ногам тем, что он ни на секунду не забывает о других интересах. Поэтому на Западе существует практика, когда должностные лица на период занятия своей должности полностью отрезают себя от управления бизнесом. Поэтому я считаю, что все новые украинские высокопоставленные должностные лица должны отрезать себя от своего бизнеса.
Также они должны пройти сrash course — курсы государственного управления в экстремальных условиях. Ни в коем случае не академические, а практические. Новые навыки государственного управления им привить легко, ведь у этих людей уже есть все навычки менеджера, и это огромное сокровище на таких должностях.
Из-за того, что у них нет понятия относительно государственного управления, они часто находятся в состоянии страха перед бюрократами. Поэтому в начале надо было сделать несколько важных вещей для этих крупных бизнесменов. Во-первых, предоставить мандат на смену системы, чтобы никто из бюрократов не мог им сказать «вы сломаете всю машину». Если они будут иметь такой мандат, то будут чувствовать себя совсем иначе. И это вопрос не разрушения системы, а создания новых структур, процедур, умений и стандартов, и эта работа должна проводиться в сотрудничестве с Национальным агентством государственной службы и Национальной академией государственного управления. Но мандата на то, чтобы изменять подчиненную им административную систему, они не имеют, таким образом мы получаем очень опытных, но «голых», безоружных бизнесменов.
Я абсолютно положительно отношусь к назначению упомянутых людей на высокие государственные должности, ведь у них есть понимание абсолютной несостоятельности бюрократической машины работать. Все должностные лица, которые до этого приходили на эти посты, не имели опыта работы в эффективных рыночных управленческих системах, поэтому не видели и не понимали дефектов сталинской управленческой системы. И сегодня они предприняли правильный первый шаг — начали диагностику системы.
«ОЧИСТИТЬ УПРАВЛЕНИЕ КОНЦЛАГЕРЕМ НЕЛЬЗЯ — СТАЛИНСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ НАДО ЗАКРЫВАТЬ»
— На что эти люди могут рассчитывать на своих должностях? Какие у них есть стимулы для эффективной работы?
— Эти люди сказали себе и друг другу: «Деньги мы уже заработали — теперь надо спасать Украину», — это их собственная воля. Они пришли не за зарплатой и не воровать, на что мы все надеемся. Но дело в том, что одной политической воли не воровать мало, потому что все вокруг будут продолжать красть. Поэтому надо менять систему — этот советско-сталинский аппарат, который не дает себя изменить и оказывает серьезное сопротивление.
— Но удастся ли им изменить эту систему? О чем свидетельствуют примеры того, как реформаторы с Майдана покинули свои высокие должности именно из-за сопротивления системы — это и Татьяна Черновол, и Павел Шеремета.
— Это вопрос упомянутого мной мандата на радикальные изменения системы государственного управления. Без этого теперь мы будем вынуждены смотреть на очередные неуспехи ее руководителей. И здесь многое зависит от гражданского общества, от образованности и использования чужого опыта. У нас никто не читает предыдущие стратегии своего министерства, страны или города, никто не смотрит программы развития. Все приходят на свои должности и начинают каждый раз впервые об этом думать.
— Верховная Рада приняла Закон «Об очищении власти». Какая, с вашей точки зрения, его роль? Реально ли обеспечить люстрацию в рядах госслужащих?
— Я не думаю, что можно очистить управление концлагерем, — сталинские учреждения надо закрывать. Я была на одном интервью при участии Егора Соболева, на котором он сказал, что понял — теперь надо люстрировать всех. Все это нереально и означает провал самой идеи люстрации. Люстрация не может заменить реформу системы государственного управления. Систему надо менять, а это совсем другое, чем упомянутое очищение. Все внимание надо уделить тому, чтобы сменить «кресла» в государственном аппарате, определить, что должно делать «кресло», а что ему запрещено. Если мы сменим людей, но не изменим систему, люстрацию придется проводить бесконечно.
Например, в украинском Министерстве экономики 1200 человек, но они вообще не занимаются вопросами развития и поддержки предпринимательства — из 24 направлений только одно ориентировано на бизнес. В польском Минэкономики всего пять направлений, и каждое из них занимается этим, их цель — обеспечить лучшие в Европе условия ведения бизнеса — так написано на их сайте. В результате в Польше ВВП на душу населения — $12 700, а у нас $3 000, предприятий — четыре млн, у нас — миллион.
Наше Министерство экономики — это нереформированный советский Госплан, который внедрил Сталин для государственного управления государственной формой собственности для выполнения задач индустриализации и милитаризации с репрессивными методами обеспечения. А мы слепо продолжаем использовать эту систему, хотя она не может по-другому относиться к бизнесу, нежели как в НЭПе. Миссия НЭПа — «временная вынужденная уступка частному предпринимательству». Разрешительная система — это реализация «временной вынужденной уступки частому предпринимателю».
«У НАС ДЕЙСТВИТЕЛЬНО МНОГО ЧИНОВНИКОВ, НО НЕТ СПЕЦИАЛИСТОВ»
— Сегодня количество государственных чиновников составляет около 300 тысяч человек. Насколько раздутым и неэффективным можно считать эту армию госслужащих?
— Кроме госслужащих, у нас еще есть должностные лица в органах местного самоуправления, а также депутаты местных советов, которые на Западе тоже подпадают под обязательное обучение.
В Министерстве экономики экс-министр Павел Шеремета определил оптимальное количество сотрудников в 350 человек, а в учреждении их работает 1200. Поэтому в целом государственный аппарат не просто неэффективен, он фатально вреден — он убивает любого политика, который приходит и хочет что-то сделать, но не решается на радикальные институционные изменения. Отдельные люди в этой системе могут что-то уметь, но стандарты, процедуры, подчинения, способ отчетности такие абсурдные, что у людей исчезает возможность и время делать что-то нормально.
Изменение этого зависит от понимания гражданским обществом и медиа, чего требовать и хотеть. Сегодня перестали требовать изменять систему, потому что не знают, чего конкретно требовать. Наивысшие политики — Порошенко, Турчинов, Яценюк и разные министры — должны иметь в голове ясную картину того, что систему не просто можно изменить, сделать это — жизненно необходимо.
Проблемы государственного аппарата — не в количестве госслужащих. У нас действительно много чиновников, но нет специалистов, которые способны делать анализ государственной политики, наладить общественные коммуникации и провести консультации заинтересованных сторон, без которых вообще нельзя принимать решения. Существует целый ряд умений, знаний и должностей, которых у наших чиновников нет, поэтому сократить их армию будет недостаточно.
Для начала надо на бумаге создать новую систему, в которой функции будут отвечать задачам. Для этого необходимо изучать образцовые для нас страны, выделить, что у них общего в системе государственного управления, и применить это в Украине.
«ТРИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРИНЦИПА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»
— Как, с вашей точки зрения, преодолеть коррупцию в государственной системе? Возможно, вопрос лежит в плоскости повышения оплаты труда?
— Нигде в мире государственная зарплата не является выше бизнесовой, но человек, идя на госслужбу, получает государственную поддержку на всю жизнь. Эта гражданская служба аналогична армейской. К солдату есть набор требований — строевая подготовка, стрельба и др., а к госслужащим у нас не выдвигают аналогичных профессиональных требований — что он должен делать, ведь мы его наняли на работу. Наши чиновники могут уметь ничего не делать, и никто их за это не накажет. Как нет неизбежного наказания за коррупцию — за разворовывание человеческого имущества. И это должно быть значительно жестче, чем наказание за обычную кражу, ведь государственная собственность является незащищенной.
Для преодоления коррупции в системе нам прежде всего надо смотреть, как это делается в Европе. Там есть три антикоррупционных принципа законодательства. У нас нет ни одного закона, который бы отвечал этим принципам, а в Европе, наоборот, — все законы и нормы отвечают им. Во-первых, нарушение должно быть точно определено и привязано к конкретному наказанию; во-вторых, не может быть дискреции — деятельности на свое усмотрение; в-третьих, контролирующие органы не могут находиться под руководством того, чей орган они контролируют. Эти принципы гарантируют выживание демократической государственной машины, ведь демократическая система без независимого контроля коррумпируется и умирает. Собственно, бескомпромиссное приложение этих трех принципов обеспечивает верховенство права, а их отсутствие является обязательным для защиты верховенства власти. Представьте себе в тоталитарной системе независимый контролирующий орган или запрещение на дискрецию — Сталин, Путин становятся невозможными.
Следовательно, для преодоления коррупции в Украине надо провести люстрацию законодательства и перестроить его согласно этим трем принципам.
В Канаде есть Комиссия государственной службы, целью которой является предупреждение политической коррупции. В ней работает тысяча людей, президент назначается парламентом на восемь лет — она полностью независима от политиков. Выглядит, что канадцы создали такую систему государственного управления, потому что категорически не доверяют своим соотечественникам, которые попадают в чиновническое кресло, где в их распоряжении есть чужие деньги, ресурсы, где они принимают относительно них общественно важные решения. Государственный аппарат распоряжается всем имуществом страны, поэтому его максимально ограничивают, контролируют и жестоко наказывают за нарушение правил. Над бизнесом, напротив, нет ежедневного контроля, бизнесу не надо просить никаких разрешений — просто в конце года сдается отчетность и платятся налоги. А у нас «зазеркалье» — все инспекции в Украине созданы для контроля над гражданами, над бизнесом, а не над аппаратом. И это точно отвечает потребностям тоталитарной системы, верховенству власти.
— Насколько актуальным и полезным является привлечение молодых людей к государственному управлению?
— Конечно, молодые люди в системе — это всегда очень хорошо, но это мало что изменяет, если они не знают больше и иначе, чем старые люди, и если они тоже вписываются в предыдущую систему. Вопрос не в людях, а в системе, ведь она будет определять, кто в ней будет выигрывать конкурсы, назначаться на высшие должности. Если же мы говорим о реформах, об изменении системы, то только на молодых людей с новым для Украины опытом и знаниями мы можем надеяться.
