Одной из наиболее обсуждаемых тем в украинском информпространстве являются изменения в Конституцию в вопросах децентрализации власти. Не удивительно, ведь о передаче полномочий и значительной части налогов «на места» говорят с 1990-х годов, а больше всего — перед каждыми выборами. Впрочем, реальная реформа местного самоуправления в Украине до сих пор не проведена.
1 июля президент Петр Порошенко коротко представил изменения в основной закон относительно децентрализации власти, получившие одобрение Венецианской комиссии и украинской Конституционной комиссии. Проект Закона об изменениях в Конституцию относительно децентрализации в ближайшие дни должны рассмотреть в Верховной Раде.
Особенности внедрения широкой децентрализации стали и основной темой международного проекта «Украинская школа журналистики», который проходил при поддержке министерств иностранных дел Польши, Канады и польской общественной инициативы «Свободная Беларусь». Проект преследовал цель показать представителям украинских медиа из разных регионов опыт реализации реформы местного самоуправления в Польше. Организаторы провели ряд интересных встреч в Варшаве с теоретиками и практиками внедрения польского образца децентрализации, на который, похоже, во многом опирается и нынешняя украинская власть. Предлагаем читателям «Дня» наиболее интересные мнения польских экспертов, которые внимательно следят за ходом реформ в Украине и дают несколько ценных советов.
«БЫЛА ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВОЛЯ К ПЕРЕМЕНАМ»
По словам польского политика, экономиста, экс-мэра Варшавы Марцина Свенцицки, сегодня Украина в более выгодном положении, если сравнивать с Польшей образца 1989 года, когда реформа местных громад началась в этой стране.
«В это время Польша находилась в очень сложном экономическом положении. Государство не обслуживало свой внешний долг, было фактически банкротом. Инфляция достигла 600%. Деньги не имели ценности, кризис был тотальным, — говорит пан Свенцицки. — Но была политическая воля к переменам. Когда в Варшаве к власти пришли демократы, на местах еще осталась старая номенклатура. Мало было избрать новых людей, им решили дать широкие полномочия и инструменты для решения местных проблем. У нас было мало времени, ведь выборы должны были состояться в мае 1990 года, а реформу начали внедрять в сентябре 1989-го. Должны были работать быстро. Но самое важное, что за эту реформу отвечал один эксперт — Ежи Регульский. Он имел все необходимые полномочия. И он успел это сделать. За это время Регульский просмотрел около 90 законов об образовании, культуре, здравоохранении, экологии и др. И везде были выделены полномочия, которые следует отдать местной власти, а которые — центральной. Так же с финансовой составляющей. Гмины (районы. — Авт.) сами формировали свои бюджеты, оставляли на местах большинство налогов, а также получили часть из государственной казны. Например, в сфере образования предоставлялась субсидия, исходя из количества учеников в учебном заведении».
КИЕВ. ПАМЯТНИК МАГДЕБУРГСКОМУ ПРАВУ. ЗАЧАТКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА УКРАИНСКИХ ЗЕМЛЯХ МЫ НАХОДИМ ЕЩЕ В XIV ВЕКЕ, В ТЕ ВРЕМЕНА, КОГДА НЕ БЫЛО НИ МОСКОВИИ, НИ РЕЧИ ПОСПОЛИТОЙ. УКРАИНА ДОЛЖНА СТРЕМИТЬСЯ ВОССТАНОВИТЬ У СЕБЯ ТАКУЮ МОДЕЛЬ / ФОТО АВТОРА
Однако этого было недостаточно, отмечает польский политик. Фискальный потенциал гмин был разным, поэтому внедрялась выравнивающая система, чтобы самые бедные громады «подтянулись» до среднего уровня доходов граждан по стране. «Доходы собирались от местного потенциала, но не были предметом торгов с министерством финансов, — отмечает Марцин Свенцицки. — Были специальные программы для разных гмин с учетом их географического положения и экономических возможностей. Но основные доходы громад собирались на местах. Что касается недвижимости и публичных земельных участков, то все, что было на территории гмин, стало их собственностью, и они могли делать с ними что захотят: изменять назначение, продавать».
Что касается надзора за деятельностью местного самоуправления, он остался на уровне воевод (председателей ОГА. — Авт.), которые назначались и увольнялись премьер-министром. Но надзор велся лишь на предмет законности принятия решений местными советами.
ВТОРОЙ И ТРЕТИЙ ЭТАПЫ
Почти через десять лет, говорит пан Свенцицки, Польша пришла ко второму и третьему этапу реформ — на уровне уездов и воеводств. «Осенью 1997 года пришла новая коалиция, которая опять получила мало времени на изменения. Эксперты работали круглосуточно. Но имея предыдущий опыт, справились быстрее. До реформы у нас было 49 воеводств, из которых образовалось более трехсот уездов и шестнадцать воеводств, — продолжает польский эксперт. — Сложности были на уровне критериев распределения и объединения. Была разработана формула, с которой поехали по регионам. Там встретили серьезное сопротивление, были протесты, демонстрации. Но были найдены компромиссные решения, которые приняла центральная власть. Нам удалось протянуть дату выборов и успеть провести реформу до них. Это было очень важно».
Проблема возникла с большим чиновническим аппаратом, который нужно было переподчинить от правительства к местной власти. По словам пана Свенцицки, чиновникам дали переходный период, определенные гарантии занятости, было проведено обучение, и лучшие люди остались выполнять свои функции в интересах огромад.
«В УКРАИНЕ ЕСТЬ ОПЫТНЫЕ ЭКСПЕРТЫ»
Говоря об Украине, Марцин Свенцицки отмечает, что нынешней власти следует сделать несколько существенных вещей на пути децентрализации, но прежде всего — назначить одного ответственного эксперта. «Это может быть украинский эксперт, имеющий международный опыт в этом вопросе. И сегодня в Украине очень много таких людей, несравненно больше, чем было в Польше в 1989 году. Нужно предоставить ему полномочия, людей, и чтобы они занимались только местным самоуправлением, разработкой необходимых законов. Этой команде необходимо подчинить представителей в регионах, наладить с ними связи, чтобы они могли проводить там тренинги, объяснять, что изменится и для чего. Ведь на местах может быть много сопротивления, — отметил пан Свенцицки. — Сегодня многие международные фонды заинтересованы в помощи Украине: польские, канадские, британские, шведские. Проблем с финансированием не будет. Думаю, за полгода Украина могла бы провести эту реформу. Однако сделать это лучше до выборов, ведь формировать органы власти старого образца — бесперспективно».
МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ ДОЛЖНА ИМЕТЬ ИНСТРУМЕНТЫ
Своими мнениями относительно принципов децентрализации поделился еще один польский политик, юрист, экс-председатель Конституционного суда Польши Ежи Стемпень. Он подчеркивает, что после событий на Майдане 2014 года было видно желание многих украинских политиков провести реформу местного самоуправления. В настоящий момент, говорит пан Стемпень, Украина имеет прекрасную возможность внедрить западную модель управления.
«Западная Европа развивалась иначе, чем Восточная. И это можно заметить еще с V в. н.э. На Западе исчезло римское царство, центральная власть не диктовала жесткие условия, что позволило развиваться городам. На Востоке же центральная власть была сильной вплоть до XVI в. И до сих пор на востоке формируется такой же нерушимый образ власти, — считает Ежи Стемпень. — Но, чтобы власть местная была действенной, она должна иметь юридический статус, бюджет, инструменты влияния и владеть имуществом на территории громады. Каждая громада должна выбирать совет, мэра. Есть дискуссии относительно способа избрания мэра, и современный польский вариант не идеальный. Однако любые свободные выборы лучше, чем их отсутствие».
Эффективно развиваться украинским глубинкам не дает их статус и распыление власти, считает польский юрист. «В Польше мы пришли к объединению в гмины численностью не менее пяти тысяч жителей. Сегодня же в мире есть тенденция, которая говорит, что эффективно управлять можно админединицей с населением не менее сто тысяч человек. В Украине есть тысячи маленьких сел, которые не могут выжить самостоятельно, — отмечает пан Стемпень. — Укрупнение — единственно правильный путь. Вместе с тем, чтобы эффективно распоряжаться имуществом громад, необходимо создать честную судебную систему и открытый реестр, в котором описана история, состояние каждого объекта недвижимости и земельного участка. Это — основа. В Польше эта система сохранилась в советское время и в 1990-е позволила отстроить экономику. В Украине хозяйственнику сложно понять, не отнимут ли у него землю или имущество после смены власти и что с этими объектами происходило ранее. Это тормозит инвестиции. Но посмотрев на предыдущие 25 лет польского опыта, можно сказать, что наши успехи связаны главным образом не с открытым рынком, демократизацией, а прежде всего — с реформой местного самоуправления. Без нее не будет никакого развития».
ТРЕБОВАТЬ РЕФОРМ
Украины Ежи Стемпень советует начать с того же, с чего начала Польша в начале 1990-х. И процесс реформирования должен пойти быстрее, потому что есть богатый европейский опыт. «Если бы я был президентом Украины, я бы сделал ставку на создание системы прозрачных реестров, местного самоуправления и независимых судов. Это создает условия для развития, — говорит польский эксперт. — Украинское общество, СМИ должны требовать это от власти, потому что это ее компетенция. И начинать делать уже, не заговаривая вопрос второстепенным. Раньше мы не верили, что падет коммунизм, но готовились. И когда представилась возможность — начали внедрять свои научные разработки, идеи. И эта реформа спасла Польшу от олигархии, которая в настоящее время тормозит Украину. Если же опять заглянуть в историю, то зачатки местного самоуправления на украинских землях мы находим еще в XIV веке. Я имею в виду Магдебургское право. А это — образец западного мышления, европейского самоуправления в то время, когда не было ни Московии, ни Речи Посполитой. Сегодня реальное самоуправление есть только в Западной Европе, США, Австралии. И Украина должна стремиться возобновить у себя такую модель. Политики могут много говорить о своих программах, но я советую проверять их искренность и компетенцию отношением к местному самоуправлению».
