На этой неделе в Верховной Раде возможно рассмотрение консолидированного законопроекта о возобновлении норм э-декларирования. «Прежде всего — это и законопроекты, которыми занимается и ВР (рабочая группа. — Ред.), и Офис Президента — вопросы, связанные с выходом из конституционного кризиса, с возвращением норм э-декларирования к нормальному состоянию, ответственности за недекларирование или недостоверное декларирование», — заявил глава Верховной Рады Дмитрий Разумков.
Конечно, проблема является намного шире, чем просто возвращение электронного декларирования, что, собственно, и показало политико-правовое противостояние разных ветвей власти за последний месяц. Для решения этого кризиса, который был заложен еще при предыдущем президенте во время принятия антикоррупционного законодательства, не был исправлен в последующие годы и взорвался 27 октября в виде решения КСУ, нужен комплексный грамотный подход.
Именно этого и ждут от рабочей группы и народных депутатов, ведь первые поспешные предложения, как от Офиса Президента, так и от главы парламента, лишь консервировали и обостряли проблему. Кроме этого, 11 декабря ожидается заключение Венецианской комиссии, в которую по оценке состояния украинского антикоррупционного законодательства после решения Конституционного суда обратился президент Владимир Зеленский. Также по ускоренной процедуре Венецианской комиссией будет рассматриваться вывод относительно реформирования КСУ.
Но и это не все. Во время нынешнего кризиса опять заговорили (эксперты, сами народные депутаты) о необходимости внесения более широких изменений в действующую Конституцию, в частности в части определения оптимальной формы правления для Украины, или вообще принятия новой Конституции. Эти дискуссии не являются чем-то новыми для нашей страны: на фоне перманентных кризисов, которые связаны с политическим противостоянием, или неэффективной работой государственных институтов, они время от времени актуализируются.
Каким путем следует двигаться Украине, чтобы, наконец, поставить точку в этих дискуссиях, а главное — сделать политическую систему эффективнее? И разве проблема только в Конституции? Говорим с народным депутатом от фракции «Слуга народа» Викторией ПОДГОРНОЙ, которая до депутатства занималась вопросами конституционного дизайна и нового общественного договора.
«КОНСТИТУЦИЯ ТАК И НЕ ОБЕСПЕЧИЛА ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ И СБАЛАНСИРОВАННУЮ ПОЛИТИЧЕСКУЮ СИСТЕМУ»
— Виктория, каково ваше видение в этой дискуссии?
— Было несколько этапов создания Конституции (принята в 1996 году и обновлена в 2004-м), когда Украина двигалась от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике. Однако мы так и не достигли желаемого, чтобы Конституция обеспечила демократическое распределение власти и сбалансированную политическую систему, которая бы обеспечивала устойчивое развитие демократии и защиту национальных интересов. К сожалению, мы до сих пор остаемся крайне разбалансированными: начиная с 1996-го почти ежегодно возникают попытки перетянуть на себя конституционные полномочия со стороны президента, парламента или премьера. То есть существует перманентный конфликт между разными ветвями власти. И с этим нужно что-то делать.
Как показала практика, политические элиты демонстрируют несостоятельность договориться о роли и функции в политической системе — президента, парламента, правительства. Особенно это касается поста президента. Всегда есть партии, которые выступают за усиление роли главы государства и возвращение к Конституции 1996 года. В 2010-м это удалось сделать тогдашней Партии регионов во главе с президентом Януковичем, но такая система просуществовала фактически три года. Ведь ей сказали «нет» еще во время помаранчевых событий: полномочия, которыми пользовался Кучма, не устраивали большинство граждан Украины. Согласно возвращения в 2014-м в Конституцию 2004 года было более приемлемым для общества.
Все эти конфликты и противоречия приводят к тому, что Конституция не выполняет свои базовые функции — конституционный строй является неустойчивым, а потому приводит к торможению развития Украины. Я, как и многие коллеги из общественного сектора, считаем, что причиной этой проблемы является то, что общество никогда не участвовало в реальном создании конституционного документа. Для Украины, которая веками не имела своей государственности, очень важно реализовать учредительную роль народа на создание собственной Конституции. В свое время эта свобода не была реализована в полном объеме, соответственно, участие граждан в создании Конституции является обязательным. Для этого и нужен общественный договор, который, во-первых, позволит гражданам принимать участие в создании такого соглашения, а, во-вторых, это будет широкий консенсус, который охватит не только политические элиты, партии, а, прежде всего, общество. Мы знаем, что у нас фрагментированная и поляризованная партийная система, что отражается на конфликтной политической системе и на обществе. Поэтому задача общественного договора — преодолеть эту поляризованность.
Консенсус по распределению полномочий между президентом, парламентом и правительством, распределение полномочий между центральными и региональными уровнями власти требует обсуждения в обществе. Мнение о том, что общество способно или не должно писать Конституцию, является неправильной. На самом деле, есть статистика, которая свидетельствует, что за 25 последних лет 23 государства прошли путь через привлечение широкой количества граждан, которые давали запросы конституционалистам, юристам, а те дальше непосредственно писали документ. У людей всегда есть своя точка зрения, кого они хотели бы видеть — президента, парламент или премьера — ответственным за ключевые направления реализации политики государства.
«НЕ НУЖНО КОНЦЕНТРИРОВАТЬ ПОЛНОМОЧИЯ У ПРЕЗИДЕНТА. НЕ МЕНЬШЕ УГРОЗ И У ЧИСТОЙ ФОРМЫ ПАРЛАМЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ»
— Народный депутат, представитель Президента в Конституционном Суде Федор Вениславский считает, что в Украине должна быть чисто президентская форма правления. По его мнению, ментально и исторически украинцы нуждаются в лидере, а значит, должна быть сильная власть, сильный президент. В то же время народный депутат Игорь Палица считает, что успешное демократическое развитие Украины возможно только в форме парламентской республики с двухпалатным парламентом, одна из палат которого будет представлять регионы. По его мнению, это будет логическим завершением процесса децентрализации и одновременно позволит найти пути к единению страны.
— Аналитика, которая была подготовлена в 2018 году представителями фонда International IDEA Ukraine совместно с Центром политико-правовых реформ относительно конституционного процесса в Украине, как раз показала непростой путь, в частности полярные точки зрения, которые транслируют Вениславский и Палица. Но хочу напомнить пану Вениславскому, что эффективная президентская форма правления существует фактически только в США, где ее придумали. В других странах она неэффективна. Вряд ли Украине подходит в чистом виде президентская форма, хотя нужно еще уточнить, что конкретно имел в виду пан Вениславский. Возможно, он имел в виду полупрезидентскую форму, которая распространена не только в странах СНГ, но и в Европе — Польша, Сербия, Хорватия, Македония... У нас такая система существовала во времена Кучмы и Януковича. В научной среде она не определяется как эффективная, в частности об этом свидетельствует упомянутый доклад. Потому что всегда существовали угрозы, когда тот же президент Кучма имел авторитарные склонности и действия, когда существовали постоянные колебания между демократическими и автократическими методами управления страной. Угроза авторитаризма характерна не только для Украины, но и для всех бывших социалистических стран. Эти опасности нужно учитывать при рассмотрении тех или иных форм правления.
Если говорить о президентской политической системе в США или полупрезидентской во Франции, то они нацелены на то, чтобы предоставить президенту функцию арбитража над политическими институтами и консолидировать нацию, особенно в сложных условиях. Если не будет такого института, как президент, в частности для консолидации нации, то страна может фрагментироваться. И в наших условиях подобный сценарий точно устроит часть политической элиты, которая не способна договориться. Я считаю, что не нужно идти путем концентрации полномочий у президента. Ведь для этого нужно иметь высокий уровень компетенции и политического опыта. При всем уважении, ни у нашей политической силы, ни у президента нет такого политического опыта. Соответственно, если вскоре предоставить большие полномочия президенту, то это будет опасность для страны.
Предложение пана Палицы и партии «За майбутнє», насколько я понимаю, также касается полярной формы парламентской республики с доминированим премьера. Однако у этой системы существует не меньше угроз, чем в полупрезидентской форме. Но, если консенсус старых политических элит (в частности сторонником такой концепции со специфическими полномочиями конституционного дизайна является Тимошенко, сторонником такой концепции также выступает пан Медведчук, который был куратором создания Конституции 2004, не знаю, какой концепции придерживается «Європейськая солідарність», не исключаю, что их это также может устроить), тогда мы можем получить опасный сценарий, который грозит реальной фрагментацией страны. Конечно, есть парламентские модели, которые нормально функционируют в мире, однако чистые парламентские формы, например Италия или Израиль, имеют постоянные кризисы. Для Украины это может иметь катастрофические последствия, потому что у нас общество расколото, и этот раскол поддерживает поляризованная партийная система. К тому же с такой партийной системой, как у нас, никакая парламентская система эффективно функционировать не будет, потому что эти партии не представляют интересы общества, они не способны формировать качественные политики и не являются институтами по формированию качественных политических элит.
«НЕОБХОДИМО СБАЛАНСИРОВАТЬ ПАРЛАМЕНТСКО-ПРЕЗИДЕНТСКУЮ МОДЕЛЬ. ИНИЦИАТОРОМ ПЕРЕМЕН ДОЛЖНА ВЫСТУПИТЬ ВЕРХОВНАЯ РАДА»
— Тогда каким является ваше видение?
— Моя личная точка зрения — лучший путь, который может избрать Украины, это написание новой редакции Конституции. Можно было дополнить и действующую Конституцию, но нужно слишком много изменений, в частности определение дизайна политических институтов, сдержек и противовесов, четкое распределение полномочий и функций того же президента и т.д., что не может осуществляться через правки в Конституцию. Поэтому нужно начинать конституционный процесс и писать новую редакцию через национальный консенсус. То есть не просто консенсус политических элит, как это у нас до сих пор происходило, а именно с участием общества, чтобы сбалансировать парламентско-президентскую модель, прежде всего в треугольнике власти (президент, парламент, правительство), а также в рамках распределения полномочий между национальной и местной властью. Почему сегодня провисает реформа децентрализации? Не потому, что слабый президента, как кричат некоторые аналитики, а потому, что существует проблема с дизайном реформы децентрализации, которая стала фактически подкопом под политическую систему, потому что региональные институты, в отличие от местных, фактически зависли.
Согласно рекомендациям упомянутого мною доклада, лучше, когда процесс конституционных изменений происходит не только со стороны президентского центра, как это всегда было у нас при всех предыдущих президентах (я против создания комиссии при президенте). Инициатором изменений должен выступить парламент, приняв законопроект, который мы предложили (тогда я еще не была народным депутатом), об особых процедурах принятия Конституции, о конституционном собрании. Этот законопроект дает возможность написать текст Конституции и сделать сам процесс более легитимным, привлекая граждан и отобрав эту инициативу у разных партий или групп влияния. Нужен специальный орган (конституционное собрание), который будет опираться на общество, куда будут избраны квалифицированные люди (об этом также сказано в проекте закона), которые будут писать документ независимо и профессионально. В частности, речь идет о том, что эти люди не могут принимать участия в политике минимум 10 лет, то есть они будут писать Конституцию не для себя, а для страны. И тогда не нужно будет привлекать «за уши» те или иные концепции, которые могут оказаться разрушительными для Украины, а будет создан действительно сбалансированный документ.
— Нужно ли будет утверждать его на всенародном референдуме?
— Обязательно. Это основополагающая, учредительная функция народа, происходящая через референдум. Конституционное собрание — это механизм консенсуса, а с помощью референдума уже каждый человек будет иметь возможность реализовать свою волю. Фактически это усилит украинскую государственность, которая перестанет быть слабой и несбалансированной. Потому что есть вещи, которые нельзя игнорировать, но мы их игнорируем уже 30 лет. Я считаю, что если бы была политическая воля у парламента и президента поддержать такой алгоритм создания новой редакции Конституции, это стало бы великой исторической миссией.
«БУДУТ РИСКИ, ПОТОМУ ЧТО ВЫПОЛНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ ЕЩЕ ЗАВИСИТ ОТ УРОВНЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ»
— Да, но одно дело написать оптимальную Конституцию с помощью правильного механизма, а другое — научиться ее исполнять. С этим, как показывает практика прошлых 30 лет, большие проблемы — нарушают Конституцию и законы Украины прежде всего сами политики.
— Здесь важно напомнить, каким образом и в каких условиях принималась Конституция — сначала в 1996 году, а затем и изменения в 2004 году. Каждый раз это происходило в условиях большого политического противостояния и напряженности в обществе. То есть сначала это был конфликт между президентом Кучмой и парламентом во главе с Морозом, а затем конфликт между Кучмой-Януковичем и помаранчевыми во главе с Ющенко. Конфликты, которые в конечном итоге заканчивались компромиссом между двумя институтами или лагерями, а не национальным компромиссом. Тот же Ющенко не хотел изменений в Конституцию в 2004-м, но ему их навязали, чтобы в будущем ослабить власть президента. И где там было общество? В обоих случаях это фактически были пакты элит. Это означает, что все это время конфликт никуда не исчезал, хотя и менялись персоналии во власти. Поэтому, чтобы прекратить эту конфликтность, нужно изменить алгоритм создания Конституции — с участием общества через Конституционное собрание и референдум. И когда политические элиты действительно поймут, что Конституция готовилась напрямую с участием граждан, а не «под себя» и для пиара, тогда они будут иначе относиться к Конституции. Тогда это уже не будет пактом элит, и я верю, что такой документ будет работать.
Конечно, будут риски, поскольку выполнение Конституции еще зависит от уровня политической культуры, которая в Украине не является консенсусной — на уровне общества мы тоже не умеем договариваться... Конституции с участием граждан — это все равно шаг вперед, ведь это процесс постепенного становления нации. Нужно пройти все пути. Тогда улучшится и качество политической системы, и качество политических элит.
Еще один важный момент — это законопроект о политических партиях, который мы сейчас готовим. Это фундаментальный закон, который по значению можно назвать органическим конституционным законом. Он лежит в основе политической системы: нам нужно сделать все, чтобы партии стали партиями, чтобы они выполняли свои базовые функции. Если нам удастся сохранить наработки, которые мы подготовили с экспертной средой, и принять закон, тогда это будет шаг вперед.
«МЫ СПОСОБНЫ НАПИСАТЬ НОВУЮ РЕДАКЦИЮ КОНСТИТУЦИИ КАК НОВЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ ДОГОВОР. ЕСТЬ ПРИМЕРЫ ДРУГИХ СТРАН»
— Можете назвать несколько успешных примеров тех стран, в которых Конституцию готовили с помощью общества?
— Есть пример Туниса. Напомню, что лауреатами Нобелевской премии мира 2015 года стали лидеры тунисского Национального квартета посредников за их вклад в переход страны к демократии. Премию они получили за «значительный вклад в строительство плюралистической демократии» после революции 2011 года, в частности за написание новой Конституции. Процесс там продолжался два года и был достаточно конфликтный, но благодаря тому, что коалиция состояла из достаточно мощных общественных организаций, профсоюзов, его удалось завершить. Общественные организации фактически навязали конституционный процесс парламенту, объездив всю страну во время подготовки Конституции. Я об этом знаю, потому что в 2016-м встречалась с одной из участниц организации, которая принимала участие в конституционном процессе (они приезжали в Киев). Это был прекрасный опыт написания Конституции с привлечением общества. На сегодняшний день она одна из самых продвинутых в арабском мире, где, в частности, закреплена очень либеральная концепция прав человека, с учетом, что это мусульманская страна. Конечно, не все идеально, потому что политическую культуру быстро отбросить нельзя.
Есть пример Кении. Я также встречалась с человеком, который рассказывал, насколько трудно двигался конституционный процесс в этой стране, потому что существовал конфликт между двумя частями Кении. У них началась гражданская вина, после чего вмешалось ООН и убийства, слава Богу, прекратились. Далее двум основным кланам предложили найти консенсус с помощью написания совместной Конституции. И им это удалось. Они написали два варианта Конституции по привлечению общества. Наконец нашли общий язык — сегодня Кения страна, экономически быстро развивающаяся. Опять же, не без проблем, потому что один из президентов хотел перетянуть на себя дополнительные полномочия, но новая Конституция сумела защитить стабильность в стране, были проведены досрочные выборы и ситуацию урегулировали.
Есть пример Исландии. Вообще уникальный опыт, потому что там над Конституционной ассамблеей была еще создана Национальная ассамблея, куда приглашали людей из жеребьевки. Это делалось для того, чтобы были сформированы требования к конституционалистам, которые уже в рамках Конституционной ассамблеи готовили сам документ Конституции. Это народовластие в чистом виде. Вряд ли опыт Исландии возможен в Украине, хотя бы потому, что там население страны — 300 тыс. Но исландцы рассказали нам, что Конституцию они писали принципиально без политиков, а потому парламент ее до сих пор не ратифицировал. Соответственно, рекомендовали нам не готовить Конституцию без политических институтов. Лучший путь — совместить свободу политических элит и общества, то, что называется национальный консенсус.
Уверена, украинцы точно не менее образованные, чем тунисцы или кенийцы. Мы способны написать новую редакцию Конституции как новый общественный договор. А еще Конституция — это такой документ, который должен сопровождаться дополнительными законами, как, например, закон о Кабинете Министров, закон о Президенте Украины, закон о выборах, закон о политических партиях и т.д., где будут более детально прописаны функции и полномочия. Потому эти органические законы должны писаться в пакете с Конституцией.
