Судьба конституционной реформы, ее направленность и конечная цель продолжают оставаться среди главных тем нынешней политической жизни страны. На сегодняшний день конституционный процесс вызывает больше вопросов, чем дает ответов. Один из наиболее актуальных — как избежать видимых противоречий между властными центрами, а в идеале — гармонизировать их взаимодействие. Пока же длящийся спор по поводу полномочий между различными ветвями власти не только дестабилизирует внутриполитическую ситуацию, но и дискредитирует имидж Украины на международной арене. Становление новой системы власти и ее влияние на внешнеполитический курс украинского государства — эта проблема в последнее время стала притчей во языцех для самых разных политических сил, политологов и экспертов. О взаимозависимости внутреннего и внешнего векторов развития Украины мы беседуем с экс-министром иностранных дел, заместителем ОПО «Украинский форум» Анатолием ЗЛЕНКО.
— Анатолий Максимович, начну с общего вопроса — почему, как вам кажется, конституционная реформа продвигается «со скрипом»? Власть ошиблась с самой реформой или ее осуществлению мешают, так сказать, внешние обстоятельства?
— Следует напомнить, что новая система власти — уже свершившийся факт. Реформа в основной части вступила в силу после избрания Верховной Рады Украины в марте 2006 года и получения ею расширенного списка полномочий. В эти полномочия, среди прочего, входит создание парламентской коалиции, формирование правительства парламентским большинством и, соответственно, переформатирование баланса высших структур власти. Несмотря на то, что за проведение конституционной реформы проголосовали практически все политические силы, представленные сегодня в парламенте, реализуется она действительно крайне сложно. Можно предположить, что основная причина этого кроется как в наличии разночтений поправок к конституционному закону, так и в несовершенстве самих конституционных изменений — плюс неготовности основных субъектов политики им следовать. Естественным образом это приводит к конфронтации между институтами государственной власти и подрывает устои их эффективного функционирования в условиях перехода к парламентско-президентской республике. А иногда — вообще ставит под вопрос сам этот переход.
— А что, у вас также есть сомнения относительно целесообразности такого перехода?
— Напротив. Я считаю, что устранение подобных сомнений, в первую очередь — на высших этажах власти, является необходимым шагом к полноценному «запуску» институциональных реалий, предусмотренных измененной Конституцией. Сразу же после достижения консенсуса по поводу необратимости конституционного процесса нужно создать правовые предпосылки и для успешного завершения реформы. То есть опять-таки на консенсусной основе принять главные конституционные законы, а также окончательно определить статус региональной государственной власти и местного самоуправления.
— Вы считаете, что подобный консенсус достижим, что ветви власти перестанут соперничать за полномочия?
— Платформой консенсуса может и должен выступить сам Основной Закон. Главное, чтобы конституционный процесс проходил в правовом поле, а возможные изменения в действующую Конституцию вносились соответственно ее требованиям. Тогда не будет и бесконечных, изматывающих споров о легитимности того или иного закона, а также —подмены конструктивного диалога властей их взаимными исками и обращениями в Конституционный Суд.
— Тем не менее, какие явные противоречия сегодняшней системы власти нуждаются в скорейшем устранении?
— Прежде всего — наличие двух центров управления исполнительной власти. Имею в виду, в первую очередь, известную статью 113 Конституции, где сказано, что Кабинет Министров ответственен перед Президентом и подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины. И если второй момент абсолютно логичен в рамках парламентско-президентской модели власти, то первый вызывает ряд вопросов. В частности — о конкретных механизмах подобной ответственности.
— Пока они не уточнены, интерпретации этой статьи могут быть сколь угодно «смелыми». Не так давно юристы президентской команды вообще «вычитали» в тексте Конституции возможность главы державы отправлять в отставку правительство! Очевидно для меня и то, что назначение министра обороны и министра иностранных дел по представлению Президента Украины также не способствует слаженной работе Кабмина, ведь вся энергия, как мы видим, уходит на то, чтобы выйти из процедурных лабиринтов кадровых вопросов. А эффективность собственно внешней политики Украины отходит при этом на второй план...
— Получается, что внешняя политика в какой-то мере тоже стала заложницей конституционной реформы?
— Что касается внешнеполитической сферы, то в последнее время она подверглась особым испытаниям. Переходный характер нынешней системы государственного управления имеет своим основным последствием то, что Украина вообще не имеет никакого вектора внешнеполитического развития — ни пропрезидентского, ни правительственного. Начиная с президентских выборов 2004 года, у нас начала складываться конкурентная модель формирования интересов в сфере внешней политики и международных отношений. Поэтому теперь важно не допустить дальнейшей ее эрозии и добиться того, чтобы основные приоритеты оставались неизменными. Те перипетии, которые мы наблюдаем вокруг внешней политики Украины и особенно — нашего внешнеполитического ведомства, являются серьезным сигналом для более точного определения места и роли этой сферы деятельности с учетом национальных интересов страны. И последнее. Внешняя политика ни при каких условиях не может быть заложницей уже вступивших в силу положений Конституции. Скорее речь должна идти или о не соблюдении предписаний Основного Закона, или умышленно не правильной его интерпретации.
— На ваш взгляд, при нынешней ситуации существующий механизм взаимодействия различных ветвей власти в вопросе формирования и реализации внешней политики сможет быть сохранен или видоизменен применительно к проводимой конституционной реформе?
— В нашей стране уже выработан и нашел свое закрепление в Конституции Украины правовой механизм формирования и осуществления внешней политики. Основными властными структурами в этом механизме выступают Верховная Рада, Президент и Кабинет Министров Украины. Каждый из этих центров власти наделен полномочиями соответственно в области определения и реализации внешней политики государства. В случае, если эти важные государственные институты будут строго выполнять закрепленные за ними конституционные полномочия, то нет никакой угрозы для надлежащего осуществления внешней политики и необходимости прибегать к изменению уже сложившегося механизма.
Исхожу из того, что внешняя политика, как высшая сфера государственной деятельности, не должна быть подвержена каким-то конъюнктурным соображениям. Конечно, я не исключаю, что в ходе проведения конституционной реформы могут приниматься отдельные нормативные документы. Однако надо помнить, что внешняя политика не может быть заложницей правовых актов или конституционных изменений, как собственно и следствием непродуманных, нелогичных действий при полном игнорировании существующих базовых документов, регулирующих эту сферу деятельности.
— Сейчас в Верховной Раде циркулируют законопроекты об основах внутренней и внешней политики, которые внесены отдельными депутатами и фракциями. Можно ли говорить, что инициатива о принятии соответствующего законопроекта является своевременной, и если да, то будет ли она содействовать в перспективе достижению общенационального консенсуса по важным вопросам внешней политики?
— Сама постановка этого вопроса в Верховной Раде Украины еще раз указывает на то, что только единый орган законодательной власти наделен полномочиями определять основы внутренней и внешней политики. Нравится это кому-то или наоборот не нравится, тем не менее, это означает, что именно парламент нашей страны определяет основы, то есть основные направления и приоритеты во внешней политике. Сама по себе постановка вопроса о своевременном и несвоевременном принятии такого закона выглядит не совсем логичной. Напомню, что принятое в 1993 году Постановление Верховной Рады Украины «Об основных направлениях внешней политики» хотя и продолжает сохранять свою актуальность и оставаться базовым документом в области внешней политики, тем не менее, анализ показывает, что ряд его формулировок устарел, а отдельные положения, которые были введены в этот документ в качестве постановочных задач — уже выполнены. Кроме того, надо признать, что в течение этого периода времени произошло много событий, как, например, принятие новой Конституции Украины, ряда законов и актов Президента Украины. Нельзя не учитывать и тот факт, что в самой системе международных отношений произошли также значительные изменения как глобального, так и регионального характера, которые не могут не учитываться в новой концептуальной основе внешней политики Украины. Откровенно говоря, ряд политических сил в течение последних десяти лет неоднократно поднимали вопрос о необходимости принятия нового Закона об основах внешней политики Украины.
Поэтому можно прийти к выводу, что принятие в Верховной Раде Украины конституционного закона об основах внешней политики Украины будет содействовать более точному определению ее приоритетов и уже этот факт должен максимально сблизить позиции по наиболее важным вопросам внешнеполитической деятельности Украины. Хотя, конечно, этого можно достигнуть лишь при условии неукоснительного соблюдения всеми властными субъектами положений принятого Закона. Тот факт, что в последнее время была утрачена связь внешней политики Украины с реальной действительностью, а отдельные внешнеполитические инициативы навязывались обществу без учета мнения большинства украинского народа — это не могло способствовать консолидации и достижению консенсуса в определении приоритетов внешней политики.
— Конституция Украины и Закон «О Кабинете Министров Украины» наделяет премьер- министра полномочиями, направленными на обеспечение проведения внешней политики государства. Нет ли здесь дублирования в работе правительства и других властных субъектов государства?
— Это исключено. Если вы имеете в виду работу высшего органа исполнительной власти, то Закон Украины «О Кабинете Министров» строго и в пределах Конституции очерчивает круг полномочий исполнительной власти по осуществлению внешней политики. Здесь можно увидеть и конкретные механизмы по реализации такой политики и направления практической работы правительства в этой сфере. Очевидно, к новой ситуации следует привыкнуть.
— Считаете ли вы, что внешнеполитическая деятельность нашего государства станет более эффективной, если будет четко очерчена концептуальная основа внешней политики Украины?
— Нет сомнения в том, что подведение законодательной основы под внешнюю политику Украины, уже сам по себе важный фактор. Он, с одной стороны, укрепляет фундамент этой политики, а с другой — открывает реальные возможности для проведения эффективного внешнеполитического курса на твердой основе. Существование концептуальной основы внешней политики Украины, где более-менее четко определены содержание и основные направления внешнеполитической деятельности страны и при этом имеющей под собой солидную правовую базу, дают основания надеяться, что это придаст внешней политике динамизм, эффективность и подлинно национальный характер. Она может и должна стать своеобразным катализатором положительных внутренних трансформаций, которые в свою очередь будут содействовать завоеванию прочных позиций нашей страны на международной арене. Но при этом важно привести в соответствие дипломатический инструментарий с государственными приоритетами дальнейшего развития государства.
— Какая же формула внешней политики представляется наиболее приемлемой для Украины?
— Наиболее приемлемой формулой внешней политики Украины должны быть шаги на международной арене, которые диктуются исключительно национальными интересами, политической и экономической целесообразностью. Находясь в системе динамичных геополитических изменений, которые происходят в европейской и мировой политике, Украина должна увязывать свои действия с реальностью, адекватно определять свое место в этих процессах.
— Можно ли обойти острый вопрос о членстве Украины в НАТО? Или не менее острый вопрос об отношениях с Россией?
— Разумеется, эти вопросы требуют ответа. Другое дело, что пока они ищутся исключительно в плоскости идеологии. Ведь политические силы делают не столько экспертные оценки, сколько штампуют идеологемы. А дальше все идет по кругу: в публичное пространство вбрасывается очередной «раздражитель», который вновь повышает градус напряженности в обществе. Другими словами, внешнеполитические вопросы, подаваемые в партийной интерпретации, вновь и вновь провоцируют раскол.
Стратегические приоритеты должны обладать позитивным содержанием, ведь достойный имидж государства никогда не может быть создан в матрице «дружбы против». К примеру, роль буфера или заградительного барьера для притязаний какой-либо страны вряд ли делает честь Украине как европейскому государству, обладающему солидным экономическим и гуманитарным потенциалом. И еще одно уточнение: стратегические приоритеты страны не могут меняться вместе с политической конъюнктурой. Внутренние изменения в стране, даже если они затрагивают глубинные интересы общества, не должны служить поводом для самоутверждения за счет пересмотра системы международных отношений Украины. При сильной и сбалансированной внешней политике Украины не должны возникать «острые» вопросы. Для нашего государства важно развивать взаимовыгодное и равноправное сотрудничество по широкому азимуту международных отношений, особенно обращая внимание на такие чувствительные вопросы, как отношение с нашими соседями и такими влиятельными величинами международной политики, как НАТО.
