Постоянно находящиеся «на слуху» проблемы формирования большинства в парламенте, правительства, утверждения бюджета и т.п. при всей своей важности, выглядят все же «боями местного значения», когда задумываешься о грядущей реформе политической системы украинского общества, парламентско-президентской республике, введении пропорциональной системы выборов в Верховную Раду.
При этом в выступлениях некоторых политиков и публицистов в СМИ, на проводящихся конференциях и «круглых столах» нередко поражают какие-то совершенно чуждые обсуждению таких глобальных проблем запальчивость и нежелание слушать оппонентов. Между тем, речь идет не о каких-то незначительных поправках к организации политико-правовых основ жизни украинского общества, а о глобальных изменениях в системе организации власти, влекущих за собой массу достаточно очевидных, а нередко и непредвиденных последствий, которые реально скажутся на и так не очень, скажем так, счастливой сегодняшней жизни украинцев.
Особо в этом плане отличаются дискуссии относительно введения в Украине пропорциональной системы выборов в Верховную Раду (относительно подобной системы применительно к выборам в местные советы — это отдельный разговор). При этом «копья ломаются» в первую очередь вокруг ее преимуществ и недостатков. Однако, разве дело только в «плюсах» и «минусах» подобной системы в принципе, как модели, используемой в ряде стран мира?
Речь должна, с моей точки зрения, идти о том, имеется ли у нас в стране сегодня объективная целесообразность и возможность реализации подобной системы с «жесткими» партийными списками. В первую очередь — соответствующая политико-экономическая инфраструктура, под которой, в данном случае, кроме прочего, имеется в виду эффективная система местного самоуправления.
Активные пропагандисты пропорциональной избирательной системы в ее классическом варианте, аргументируя свои предложения, ссылаются на опыт европейских стран (кстати говоря, интересно было бы у них уточнить, в каких именно европейских странах используется классическая пропорциональная система; насколько известно, ее нет ни в Германии, ни в Великобритании, ни во Франции и т.п.), однако, забывают сказать о том, что в этих государствах, наряду с пропорциональной системой, функционирует нормальная система местного самоуправления, складывавшаяся десятилетиями, а иногда — веками.
Местные органы власти здесь имеют реальные полномочия, реальные финансовые ресурсы и собственный достаточный для решения местных проблем бюджет. Поэтому они могут (как это делается в Швейцарии) даже проводить местные референдумы, чтобы узнать, куда в первую очередь нужно расходовать средства подобного бюджета. Депутатам парламента в таких странах вообще нет смысла вмешиваться в решение местных проблем, проблем взаимоотношений общин и граждан. Да их там никто об этом и не просит! Граждане знают свою местную власть и ее практически неограниченные возможности в решении проблем местного самоуправления. Парламентарии же полностью посвящают себя активной законодательной работе, одновременно изучая общественное мнение и представляя интересы своих избирателей, различных социальных групп граждан при принятии законодательных актов.
А как у нас? Закон о местном самоуправлении имеется, есть и соответствующие Указы Президента о его введении, решении ряда серьезных проблем, связанных с управлением на местах. Но как дело обстоит на практике? Думается, большинству людей, связанных с региональной политикой, это хорошо известно. Но нужно кратко описать реальную картину для тех, кто увлечен лишь «высокими материями».
При подготовке очередного семинара с помощниками-консультантами народного депутата в 211 избирательном округе (Черниговская область) Центр социологических и политических исследований и технологий «СОЦИОПОЛИС» провел экспертный опрос по проблемам местного самоуправления. В качестве экспертов выступили более шестидесяти представителей этого самого местного самоуправления: председателей районных и сельских советов, мэров городов, депутатов областного совета, а также представители районных организаций политических партий (понятно, что были изучены мнения «партийцев», представляющих весь политический спектр).
О чем говорят результаты проведенного опроса? Укажем на несколько главных выводов. Во-первых, выяснилось, что ситуация здесь настолько остра, что большинство людей, призванных реализовывать соответствующий Закон в сложившихся у нас условиях, считают, что местное самоуправление — это не реальная возможность территориальных общин решать самостоятельно проблемы местного значения, а деятельность, формально или неформально подконтрольная органам исполнительной власти, районным госадминистрациям.
Оценивая наиболее острые проблемы местного самоуправления, эксперты назвали следующие: неподкрепленность предусмотренных Законом о местном самоуправлении полномочий финансово (76% опрошенных экспертов); отсутствие эффективных и хорошо финансируемых программ регионального и местного развития (50%); отсутствие эффективного разделения полномочий между органами местного самоуправления и госадминистрациями (36%); отсутствие механизма автономного формирования бюджетов органов местного самоуправления (36%); проблему административного давления в процессе выборов в органы местного самоуправления (35%).
Подобную ситуацию «импотентности» (думаю, на сегодняшний день этот термин наиболее подходящ, когда речь идет о возможностях и роли органов местного самоуправления в решении проблем территориальных общин и граждан) органов местного самоуправления хорошо осознают и граждане. Так, эксперты, отвечая на вопрос о том, почему граждане избегают обращений в них, ответили: потому что населению хорошо известно об ограниченных возможностях органов местного самоуправления (61% опрошенных экспертов); потому что население не верит, что здесь вопрос может быть решен положительно (29%).
В этой ситуации уже не вызывает удивления тот факт, что характеризуя обязанности народного депутата в округе, более трети опрошенных представителей местного самоуправления указали на то, что именно он, народный депутат, должен решать конкретные хозяйственные, социальные и иные проблемы территориальных общин и отдельных граждан. И гораздо меньше опрошенных указали, что народный депутат должен контролировать рассмотрение в органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях и в организациях предложения, заявления и жалобы граждан, которые поступили на его имя и переданы для реагирования на них (что действительно предусмотрено Законом Украины «О статусе народного депутата Украины»).
Такая вот картина. Очевидно, что сегодня недостаточные возможности местного самоуправления в стране компенсируются во многих округах работой депутатов-мажоритарщиков. Последние много делают для регионов (естественно, имеются в виду депутаты, которые активно трудятся в своих округах), лоббируя их интересы в органах исполнительной власти, госадминистрациях, помогая населению за счет предпринимателей, средств благотворительных фондов, гуманитарной помощи и т.п.
К сожалению, подобная активная работа некоторых депутатов-мажоритарщиков имеет и обратный эффект, «расхолаживая» органы государственной власти, склонные перекладывать «на плечи» народных депутатов решение проблем регионов и слагать с себя ответственность за это. Некоторые областные администрации в качестве своеобразного «ноу-хау» вообще перешли к применению по отношению к народным депутатам системы своеобразного «оброка», прямо выдавая им (естественно, с одновременным информированием населения, слабо знакомого с тем, кто именно должен решать подобные проблемы) «задания» на решение проблем округов. Но это уже другая сторона медали, которая характеризует возрастание роли «нахлебничества» в ситуации недостаточной разделенности полномочий и совершенно слабого финансирования не только у органов местного самоуправления, но и у районных госадминистраций.
Теперь представим себе ситуацию, которая возникнет через три года, когда из округов будут «выведены» депутаты-мажоритарщики. Кто будет решать местные вопросы, по крайней мере, хотя бы ключевые для территориальных общин? Слабо верится, что менее, чем за три года, до следующих парламентских выборов будет решена проблема создания мощной, обладающей реальной властью системы местного самоуправления.
Вряд ли стоит пугаться полного паралича власти на местах (ведь и сегодня во многих регионах депутаты-мажоритарщики слабо работают). Но то, что будет на уровне регионов наблюдаться еще более значительная потеря управляемости, очевидно.
Поэтому, с моей точки зрения, говоря о непременном введении системы пропорциональных выборов в парламент, нужно думать не только (а в первое время — даже не столько) о политической структуризации общества, а о том, как будет себя «чувствовать» в такой ситуации не только государство в целом, но и регион, отдельная территория, населенный пункт. Наконец о том, кто будет заботиться о рядовом гражданине Украины, помогать ему в решении его повседневных проблем.
Отсюда и моя (да и многих политиков, ученых) позиция по отношению к пропорциональной системе выборов в Верховную Раду Украины. В принципе ее следует поддержать, поскольку ресурсы использовавшихся мажоритарной и смешанной систем в плане формирования большинства, воздействия Верховной Рады на деятельность Кабинета Министров и т.п. действительно исчерпываются. И это хорошо видно на примере политических процессов, имеющих место сегодня.
В то же время, с учетом изложенных выше соображений, очевидно, что более или менее эффективное внедрение подобной системы выборов неразрывно связано с интенсификацией процессов развития реального, эффективного местного самоуправления. Если в оставшееся до следующих парламентских выборов время не удастся сколь-нибудь реально решить проблемы полномочий местного самоуправления и его финансирования, то к имеющимся сложнейшим вопросам управления обществом и регионами добавиться еще множество. Особенно же пострадают при этом сельскохозяйственные, недостаточно развитые экономически регионы, которые и сегодня не очень благополучны. В такой ситуации уже практически невозможно будет решать в них проблемы благоустройства, строительства и ремонта дорог, мостов, ремонта школ и обеспечения их компьютерами и многие другие, которыми сегодня часто озабочены депутаты-мажоритарщики.
В этой ситуации при реализации пропорциональной системы выборов в сегодняшней Украине следует обратить внимание на принятие приемлемой в современных украинских условиях системы формирования списков. Я бы сказал, что первые (а может быть и несколько) пропорциональные выборы должны проходить с учетом определенной, если можно так выразиться, «регионализации» депутатов. Речь идет не о системах, которые могут способствовать сепаратизму, а лишь об определенной персонификации депутатов, их позиционировании в рядах той или иной партии, с одной стороны, и в регионе — с другой.
В такой ситуации население будет четко идентифицировать определенную политическую партию с соответствующим кандидатом, включившимся в избирательную кампанию. Последний будет получать поддержку населения, работать на территории округа и в случае успеха такой работы (т. е. набора партией на данной территории значимого числа голосов) получать преимущества в определении места в партийном списке. И затем, после избрания, всячески участвовать в жизни территории, помогая ей, лоббируя ее интересы в органах власти.
Возражения сторонников «жестких» партийных списков против такого подхода, связанные с якобы желанием побыстрее политически структурировать общество, не выдерживают критики. То обстоятельство, что человека «заставят» выбрать в списке из нескольких десятков партий одну (даже если он не имеет никакого понятия о программе и целях соответствующей партии), отнюдь не решает моментально проблему структуризации. Хорошо известно, что люди не всегда могли запомнить даже первые «пятерки» списков основных партий, баллотировавшихся на прошлых выборах и прошедших в Верховную Раду. С моей точки зрения, имиджи партий сделаются в регионах хорошо узнаваемыми для значительной части населения, именно в том случае, когда люди будут отождествлять деятельность партии с работой конкретного, достаточно известного им политика.
Понятно, что могут быть предложены и иные подходы к решению проблемы, поднятой в настоящей статье. Однако то обстоятельство, что внедрение пропорциональной системы выборов в украинский парламент должно привести не к осложнению ситуации в регионах, округах, а напротив — к обновлению и оптимизации политической системы украинского общества, представляется очевидным.
