Вопреки существующим взаимным интересам и контактам следует согласиться с мыслью, выраженной в книге «Сестра моя, Софія...» (серия библиотеки газеты «День», в 2016 г.): уровень взаимного внимания Украины и Болгарии не отвечает фактическим взаимовлияниям. Тем временем, обе страны ищут ответы на ряд судьбоносных вызовов, отображающих общеевропейские тенденции, в частности в местном самоуправлении. Вот некоторые из них.
Прежде всего, урбанизация, способствующая концентрации жителей в крупных городах. Численность населения в сельской местности уменьшается, а географические пространства остаются неизменными, как и созданная под другие потребности инфраструктура, требующая средств.
Другой — разные темпы экономического развития на уровне регионов, субрегионов и населенных пунктов, на что существенно влияют процессы европейской интеграции — в смысле усиления значения территориальной, а не национальной составляющей. Так же, как и в бизнесе, речь идет о конкуренции за ресурсы — кто-то выигрывает, а кто-то теряет. Но субъекты очень особенные — самоуправляющиеся территориальные сообщества. В конечном итоге, речь идет о формировании круга вопросов, которые желательно решать на базовом уровне, и возможности соответствующих управленческих структур эффективно выполнять определенные законодательством полномочия и распоряжаться ресурсами, их рациональном построении, адекватном меняющемуся положению дел.
Численное преимущество малых муниципалитетов с большим перечнем функций делает сомнительным их выполнение, усиливает диспропорции в развитии. Способ преодоления — концентрация финансово— имущественного и человеческого потенциала с одновременным перераспределением задач по предоставлению услуг в интересах муниципалитетов. Эти процессы получили название децентрализации. Они сводятся к укрупнению базовых административно-территориальных структур, как правило, с одновременным увеличением их полномочий. При этом унитарный характер государства сохраняется, угроз регионального сепаратизма не возникает из-за относительно незначительных размеров единиц. Скажем, в Украине новые громады приобретают полномочия старых сельских, поселковых и городских рад, районных рад и райгосадминистраций вместе взятых. Их сумма до сих пор равнялась полномочиям городов областного значения.
Цель очевидна — с помощью лучшей, адекватной дню сегодняшнему организации добиться большей эффективности и ускорения социально-экономического развития.
Болгарский и украинский способы решения поднятой проблемы на базовом уровне похожи. И болгарский, и украинский законы о местном самоуправлении были приняты после принятия новых Конституций, с тех пор претерпели многих изменений, но до сих пор являются действующими. Правда, в Украине реформа местного самоуправления осуществляется по плану «Б». После провала внесения изменений в Конституцию наше государство пошло путем усовершенствованных шагов — мы пытаемся реализовать новое содержание, формально сохраняя старые формы.
В действующих украинской и болгарской конституциях прослеживаются одинаковые подходы к закреплению системы административно-территориальных единиц: определены основные, но могут быть другие, что устанавливается специальным законом. Также похожи подходы к регуляции административно-территориального устройства — в обоих случаях речь идет о закреплении отдельных требований общего характера. С точки зрения Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» все сельские, поселковые, городские рады имеют одинаковый объем полномочий и ответственности. Правда, Бюджетный кодекс Украины тот же вопрос трактует иначе — есть города областного значения и города районного значения, села, поселки. У них разный способ бюджетирования, иначе формируется доходная и расходная часть, главное — только города областного значения имеют прямые межбюджетные взаимоотношения с государственным бюджетом, а остальные — через финансовые подразделения райгосадминистраций. То есть чтобы осуществить реформу в Украине, принципиально важно было уравнять с точки зрения формирования и распределения бюджета все существующие базовые органы местного самоуправления. Поэтому в Украине реформа началась очень оригинально — с внесения изменений в Бюджетный кодекс, который предусмотрел появление новой базовой структуры, — объединенной территориальной громады, идентичной по своему бюджетированию городам областного значения. Это не что иное, как бюджетная децентрализация. Промежуточный результат в Украине недавно обнародовал глава государства — по итогам текущего года доля местных бюджетов с трансфертами в сводном бюджете Украины составляет 51,5%. При этом ожидается, что доля местных налогов и сборов в собственных доходах местных бюджетов будет составлять 30%.
Особенности украинской реформы этим не начинаются и не заканчиваются. Комплексного специального закона, который бы определял модель реформы, ее задачи, меры, критерии, процедурно— процессуальные аспекты, порядок принятия решений, определение компетенции субъектов реформы, меры государственного стимулирования в начале не было. Правительство регулировало указанные ключевые вопросы своими распоряжениями и постановлениями. А проекты законов разрабатывались и принимались с большим опозданием. То есть возникла парадоксальная ситуация, когда административная практика опережала законодательную. Как отметил один из украинских экспертов, это выглядит так, если бы мастера ремонтировали машину, не успевали, поэтому решили запустить мотор и толкнуть, чтоб она набрала скорость. А системы торможения, трансмиссии, управления продолжили ремонтировать на ходу.
В итоге, Украина должна превратится в страну самоуправляющихся громад. В историческом контексте речь идет о возобновления, но в новых условиях, принципа магдебургского права.
Болгария уже является страной громад или же общин — ее нынешнее законодательство предусматривает то, к чему в Украине лишь стремятся — повсеместности местного самоуправления. То есть мы на разных отрезках пути, но цель — та же. И способы ее достижения тоже похожи. Привлекает внимание схожесть параметров численности населения базовых единиц, общин: 264 в Болгарии на 7,1 миллиона населения и 1,5 тыс. планирующихся в Украине на около 40 млн. То есть фактически это то же самое. В Болгарии главным должностным лицом является выборный кмет, а в Украине — выборный голова. Трактуются в обоих случаях они одинаково — как орган местного самоуправления. Именно кмет и голова формируют исполнительные структуры. Представительский орган — совет общины в Болгарии и сельская, поселковая, городская рада в Украине.
При этом в Болгарии существует (хотя и с ограниченными правами — без собственных полномочий и бюджета) самоуправление на субмуниципальном уровне — подсоветы. В Украине есть старостинские округа, но никаких подсоветов вместе со старостой нет. Правда, обсуждается вопрос целесообразности создания около старосты консультативно— совещательной рады (органа самоорганизации населения) и выделения небольшого бюджета старосты. К такому решению толкают перманентные конфликты и выяснение отношений между председателями громад и старостами, которые имеют институционный характер, а также распространенное недоверие среди сельского населения относительно справедливости распределения средств между административным центром и старостатами.
Болгария относится к странам ЕС, территориальная система которых является высоко консолидированной. Это значит, что в стране нет ни одной территориальной громады, численность населения которой меньше одной тысячи человек, очень мало таких, где менее двух тысяч человек. Коупные территориальные громады (более 10 тыс. жителей) в Болгарии составляют две трети от их общей численности. Сейчас наименьшая территориальное громада в Украине, Макеевская (Черниговская область), насчитывает 1,7 тыс. жителей. Это, пожалуй, единственный пример, когда численность новой административно-территориальной громады составляет менее двух тысяч населения. Правда, довольно распространенными являются громады от 2,5 до 5 тыс. человек. Минрегион Украины ввел отдельный показатель — громады до 5 тыс. человек. Он не имеет директивного характера, чисто информационный, но, очевидно, речь идет об определенном пределе с точки зрения реформаторов.
Относительно показателей. В Болгарии новые общины могут образовываться как по инициативе правительства, так и самих жителей, если численность населения превышает шесть тыс. человек, максимальное расстояние от административного центра до ее населенного пункта составляет не более 40 км, а собственные поступления будут составлять не менее половины бюджета новой единицы. Впрочем, исключения возможны — при наличии надлежащей мотивации.
В Украине попытки установить определенные числовые параметры столкнулись с обоснованной критикой неучета региональных особенностей. В результате все действующие показатели имеют очень гибкий характер. Это позволяет создавать новые громады фактически в соответствии с соотношением сил, складывающимся на местах. Главное — отвечать общим принципам методики, утвержденной правительством. Болгарские показатели также носили расчетный характер. На их внедрение влияли результаты консультаций, которые обязательны.
В принципе, формирование базовых административно-территориальных единиц, как и всей административной системы, это функция государства. В Болгарии пошли именно этим путем. Здесь проводились предварительные консультации с заинтересованными общинами и их населением, а затем административным путем — объединение. В то же время попытки внедрения местного самоуправления в Болгарии на региональном уровне в 1998 г. столкнулась со значительными политическими проблемами, в основе которых — желание контролировать распределение ресурсов сверху, что привело к потере обещанной помощи ЕС. Это хорошее и правильное предупреждение для Украины.
В некоторых случаях, учитывая сопутствующие обстоятельства, государство предпочитает начать процедуру добровольного укрупнения. Такой путь избрала Украина. При этом теряется время, качество решений и ресурсы, но формируется круг заинтересованных лиц, реформа происходит не только сверху, а быстро приобретает определенную социальную поддержку — это не большинство, но активное меньшинство. Для Украины это был вынужденный шаг, с помощью которого удалось сдвинуть дело реформы и преодолеть сопротивление незаинтересованных групп как в центральной власти, так и местной. Отметим: только вопрос быть или не быть, представший перед лицом российской агрессии, заставил украинские правящие круги решиться на революционные перемены. Попытка удалась. Имеется в виду, что индикатором успешности перемен является их необратимость. Так вот — теперь бывшие противники реформы спешат занять свое место в новой системе отношений.
Упомянутое достижение содержит в себе угрозу, ведь переносить старый опыт на новые реалии опасно. Это может привести к торможению развития громад, действующих подобным образом. Впрочем, это уже будет борьба в принципиально других, чем до реформы, рамках отношений.
К чести украинского государства, в настоящее время оно придерживается своего обещания финансово и консультативно поддерживать реформированные громады. А главное — изменилась налоговая база новых громад. В результате бюджеты ОТГ выросли по сравнению с предшественниками от 5 до 10 раз. Это еще один очень серьезный вызов, ведь во многих случаях такие суммы являются невиданными для органов местного самоуправления, следовательно, требуют новых навыков и опыта.
Реформа, реализующаяся в Украине, актуализировала многие проблемы, накапливавшиеся годами. Иногда от председателей территориальных громад можно услышать: «Такое впечатление, что государство годами ничего не делало. А теперь решило все непопулярные решения перевести на новые громады. Для этого и инициировало их создание». Частично это отвечает действительности, впрочем, насамом деле ключевым является умение привлекать ресурсы для развития территории — в виде прямых инвестиций или проектов регионального и местного развития. В Украине действует положение Соглашения об ассоциацией с ЕС. Это значит, что у нас внедряются подходы, присущие его странам. Болгария, которая уже более десяти лет живет в подобных условиях, является чрезвычайно интересной как с точки зрения организации работы по привлечению внешних источников, так и проектных идей, а особенно — возможности реализации трехсторонних проектов: болгарская сторона — украинская сторона — ЕС. То есть речь идет о межмуниципальном сотрудничестве, но не международном.
Обычно большинство граждан склонны видеть конечный результат, не очень понимая, как к нему пришли. С этой точки зрения, болгарские практики местного самоуправления ближе к украинским реалиям как во временном пространстве, так и объемов сделанного. А раз так, то должны восприниматься лучше, чем более продвинутые немецкие, скандинавские или польские. Их подходы в основных чертах совпадают, но следует посмотреть на детали. В то же время и Украину, и Болгарию еще ждет принятие новых законов о местном самоуправлении. Это влиятельный мотивационный фактор, который побуждает их критически посмотреть на практику реализации реформы местного самоуправления в обеих странах.
