Избирательная кампания уже началась (зарегистрированы кандидаты от Компартии, подала списки Партия регионов), но в коридорах ЦИК пока тихо. Подходы к Центризбиркому не патрулируют усиленные милицейские наряды, лифты и лестничные клетки тоже никто пока не перекрывал. Да и настроение самих членов комиссии, а также рядовых ее сотрудников, как они сами говорят, «штатное».
Однако первое впечатление несколько обманчиво. На самом деле работа кипит. Заседания с рассмотрением огромного количества вопросов в повестке дня происходят практически ежедневно. ЦИКовцам приходится не только обеспечивать должный ход избирательной кампании: регистрировать субъектов выборов, списки их кандидатов, проверять и перепроверять перечни избирателей, но также готовиться к возможному проведению сразу двух всеукраинских референдумов. Один инициировала СДПУ(О), и часть ее рабочих групп уже утверждена ЦИК, второй — Украинская народная партия.
Об этом, а также о других аспектах грядущей кампании, в том числе о «минах замедленного действия», заложенных в новый профильный закон, о гарантиях неприменения административного ресурса, о защите пресловутой электронной системы «Выборы» — в интервью «Дню» заместителя главы ЦИК Марины СТАВНИЙЧУК.
«МИНЫ ЗАМЕДЛЕННОГО ДЕЙСТВИЯ»
— Нынешняя кампания проходит по новому избирательному закону, который считают намного совершеннее предыдущего. Однако он, очевидно, имеет и недостатки, «мины замедленного действия»...
— В Украине, к сожалению, уже стало традицией — новые избирательные законы принимать накануне избирательной кампании. Казалось, что в 2004 году, почти за два года до очередных выборов народных депутатов Украины, были все основания преодолеть эту негативную установившуюся традицию, когда в ходе принятия положений по конституционной реформе был принят, в частности, и новый закон о парламентских выборах. Однако опыт проведения выборов Президента Украины, кажется, побуждал парламент к тому, что в июле 2005 года он опять вернулся к принятию новой редакции закона о парламентских выборах.
По моему мнению, можно считать, что новая редакция Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины» несколько лучше, чем предыдущая. В первую очередь, действующий закон ориентирован в значительной степени на недопущение злоупотреблений или фальсификаций. Именно поэтому большая часть его положений выписана до мелочей. Больше конкретики — меньше пространства для нарушений. Но сразу замечу — закон при этом является и очень сложным в применении. Поэтому по качественной характеристике закон вышел довольно непростым. Думаю, серьезность ситуации, объем вероятных проблем, в первую очередь — в работе окружных и участковых избирательных комиссий, никем еще не оценены. На уровне этих комиссий будут работать ориентировочно 400 тысяч человек. Это огромная армия. Кроме того, прогнозируется, что приблизительно столько же людей будет задействовано в наблюдении за ходом избирательного процесса. Очевидно, что выборы — самый массовый процесс, который знает право. А поэтому и избирательные законы должны быть понятными для широкой общественности. Эффективность их применения непосредственно связана с доступностью, однозначностью, четкостью положений этих законов. Скажем, закон не должен устанавливать такого порядка, по которому члены участковых и окружных избирательных комиссий должны одновременно выполнять слишком значительный объем работы в очень короткие сроки. Это неизбежно, по моему мнению, приведет к осложнениям.
Что касается «мин замедленного действия», то на каждом этапе избирательного процесса я вижу свои сложности. Не секрет, что в законе содержатся некоторые, не в полной мере совершенные нормы. А поэтому существует реальная сложность — возможность неоднозначного толкования положений закона при его применении и тому подобное.
У меня вызывает определенную обеспокоенность порядок формирования территориальных избирательных округов. Как известно, Центральная избирательная комиссия приняла соответствующее постановление, которым, согласно требованиям закона, образовала 225 территориальных избирательных округов в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе. Хочу особо отметить, что при этом Комиссия действовала исключительно на основании Закона Украины «О выборах народных депутатов Украины».
В соответствии со статьей 18 этого закона, количество избирательных округов определяется с учетом административно-территориального строя названных регионов и исходя из количества избирательных участков, которые были образованы во время предыдущих очередных выборов президента Украины. Округа образовываются с приблизительно равным количеством избирательных участков. Законом при этом не предусмотрено принимать во внимание установившийся ранее показатель — ориентировочное среднее количество избирателей в округе. Конечно, с точки зрения теории, вопросов нет. Отныне избирательные округа не имеют мандатной нагрузки, поскольку применяется пропорциональная избирательная система. Эти округа образовываются только с технической, так сказать, целью — для надлежащей организации выборов. И как будто бы нет правовых оснований принимать во внимание ориентировочное количество избирателей. И кажется, что окружные избирательные комиссии работают с участковыми избирательными комиссиями, и именно их должно быть приблизительно равное количество в округах. Это на первый взгляд. Вместе с тем, если более внимательно проанализировать ситуацию, то все выглядит не так просто. К примеру, в городе Киеве избиратели включены в общие списки избирателей, ориентировочно 2 миллиона. Напомню, на выборах в парламент в 1998 и 2002 году в Киеве было образовано 12 избирательных округов, на прошедших президентских выборах — 10 округов, ныне же на территории столицы образовано всего 7 территориальных избирательных округов. Такой подход ориентирован, как того требует Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины», на приблизительно равное количество избирательных участков в округе, которые, в свою очередь, определены для прошедших выборов. Зато теперь законом прописано новое требование в отношении максимального количества избирателей на избирательном участке: наличие на участке не более двух с половиной тысяч избирателей, в то время когда ранее речь шла ориентировочно о трех тысячах. Вот и получается, что теперь в городе Киеве территориальные избирательные округа будут иметь приблизительно 180—190 участков, тогда как аналогичный показатель по регионам будет составлять 140—150. В регионах Украины будут округа с ориентировочным количеством избирателей 80, 100, 120 тысяч. А в Киеве минимальный показатель ориентировочного количества избирателей достигает 320 тысяч!
Очевидно, что такая ситуация ненормальна. И нагрузка, которая ложится на членов избирательных комиссий в разных уголках страны, разная. Понятно, что все организационные вопросы, в том числе, к примеру, по рассмотрению жалоб, получения и передачи избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, установления результатов голосования в городе Киеве и в других крупных городах Украины будет решать сложнее. Думается, далее надо сбалансировать такие два важные показателя при формировании избирательных округов, как ориентировочное количество избирателей и количество избирательных участков.
Есть свои сложности и в правовом регулировании других этапов выборов. К примеру, при регистрации кандидатов в народные депутаты Украины закон устанавливает долг Центральной избирательной комиссии в случае выявления признаков нарушения части первой статьи 37 Конституции Украины обратиться в Министерство юстиции Украины в отношении внесения им представления в Верховный Суд Украины о запрещении деятельности соответствующей партии. Рассмотрение вопроса о регистрации откладывается до вступления в законную силу соответствующим решением суда. Выписывая порядок подобным образом, законодатель, к сожалению, не установил соответствующих сроков проведения указанных мероприятий, хотя речь идет о серьезных вещах, ведь каждая политическая партия пытается как можно быстрее пройти все регистрационные моменты и начать предвыборную агитацию.
Кажется, что есть положения, которые допускают неоднозначное применение и в правовом механизме формирования окружных и участковых избирательных комиссий, что будет усложнять процесс их формирования на практике. Есть свои проблемы и в установленном порядке обжалования, в частности, что касается параллельных порядков обжалования решений, действий или бездеятельности Центральной избирательной комиссии и ее членов. Кроме того, на мой взгляд, очень плохо, что граждане не смогут уже за несколько дней до выборов и в день голосования обжаловать допущенные в списках избирателей ошибки, в том числе невключение, неправильное включение или исключение из списка избирателей.
Парламент недавно принял изменения в Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины», уточнив несколько положений по предвыборной агитации. Вместе с тем всех проблем в этом вопросе не исчерпал. Однако хотелось бы смотреть вперед с оптимизмом, убеждена, что во всех сложных ситуациях Центральная избирательная комиссия будет адекватно применять положения закона и все «мины замедленного действия» будем пытаться вовремя обезвреживать.
КОНФЛИКТ ПРАВ
— Президент Ющенко обещал, что не допустит фальсификации выборов; новым законом для этого также оговорено немало предохранительных мер, но являются ли эти гарантии достаточными?
— Я уже указывала, что закон в значительной степени ориентирован на создание преград для злоупотреблений и фальсификаций. По моему мнению, для глобальных (масштабных) манипуляций есть два пространства: манипуляции со списками избирателей и злоупотребления во время организации голосования и установления его итогов. Если нарушения происходят, то, в первую очередь, это имеет место на уровне участковых избирательных комиссий.
Итак, списки избирателей. Закон содержит абсолютно новый, усовершенствованный, насколько это возможно в современных условиях, механизм формирования списков избирателей. Речь идет, прежде всего, о составлении и уточнении общих списков избирателей, и, впоследствии, о составлении списков избирателей для избирательных участков. На сегодняшний день в вопросах упорядочивания списков, повышения их качества сделано немало. Свою долю усилий приложили и парламент, и Центральная избирательная комиссия, и Кабинет Министров Украины, и, бесспорно, рабочие группы учета избирателей, которые образованы государственными администрациями на местах и городскими советами городов республиканского и областного значений, как в области нормативного регулирования процесса, так и в плоскости практической деятельности. Ныне очень актуален вопрос уточнения списков. Напомню, что уточнение общих списков избирателей продолжается согласно закону с 1 ноября 2005 года до 1 января 2006 года. Поэтому граждане имеют возможность проверить информацию в отношении себя, других лиц, по необходимости внести уточнения. Теперь этот механизм урегулирован более совершенно, чем на прошлых выборах, и проверить и уточнить сведения в списках избиратели смогут несколько раз, в том числе и на завершающем этапе подготовки к выборам, когда списки будут переданы участковым избирательным комиссиям. Очень важно, чтобы граждане заняли в этих вопросах активную позицию, не поленились проконтролировать наличие соответствующих сведений в списках.
Соответствующая пропагандистская работа ведется по радио и телевидению. В городе Киеве, к примеру, в каждом подъезде домов вывешиваются соответствующие информационные объявления; немало для информирования населения о соответствующих правах и возможностях по уточнению списков делают общественные организации, в частности Комитет избирателей Украины, помогают в этом и международные организации. Особое внимание уделяется гражданам, которые неспособны самостоятельно передвигаться.
Кстати, «проверить» сведения можно не только в отношении себя, но и соседа, близкого родственника, который живет неподалеку. С одной стороны это, конечно, позитив, а вот с другой, есть проблемы... Получается так, что два фундаментальных конституционных права — на частную жизнь и право выбирать — вступают в определенное противоречие друг с другом. Ведь конфиденциальная информация о гражданине, к которой относятся, в частности, данные о местожительстве, отныне открыта для свободного просмотра кем-либо. Так уже было во время третьего тура прошедших президентских выборов. В связи с этим возникают определенные вопросы и риски. Единственное, на что приходится полагаться, — порядочность наших сограждан. Но в дальнейшем следует уравновешивать эти вопросы в законодательстве.
— А как относительно пресловутых «открепительных удостоверений» — сегодня они уже не могут быть инструментом масштабных фальсификаций?
— Нет, не могут. Законодательством такая возможность сведена практически к нулю. Количество «открепительных» теперь мизерно: два процента от количества избирателей, внесенных в уточненные общие списки избирателей. Введен строгий режим отчетности по их получению и использованию, практически, почти такой же, как для избирательных бюллетеней. Понятно, будут разработаны и соответствующие степени защиты при печати. В общем, в 2006 г. проголосовать при помощи открепительного удостоверения будет не так просто. По закону, окружная избирательная комиссия должна определить в пределах территориального избирательного округа, образованного на территории крупного города, один большой или средний обычный избирательный участок, а в пределах других территориальных избирательных округов по одному большому или среднему обычному избирательному участку на территории каждого города областного значения или районного центра каждого района, а также в курортных местностях, которые входят в состав территориального избирательного округа, на которых будут голосовать избиратели, включенные в список избирателей на основании открепительных удостоверений. Следовательно, для того, чтобы воспользоваться открепительными удостоверениями, нужно дважды преодолевать иногда 20, 50, а то и 100 километров от места временного пребывания, чтобы сначала подать заявление на голосование, а потом проголосовать. Если, например, кто-то едет в село, расположенное в одном районе, а центр округа (соответственно и окружная избирательная комиссия) расположены в другом, то легко ли ему будет в наших условиях туда добираться? Большей частью, люди не поедут. Поэтому, кстати, и во время «третьего тура» на прошлых президентских выборах открепительными удостоверениями воспользовалось незначительное количество избирателей.
По моему мнению, вскоре открепительные удостоверения вообще отойдут в прошлое. Этот институт, так же, как и практика сбора подписей в поддержку кандидата на президентство, не является эффективным. При корректировании соответствующих норм действующего закона, депутаты сохранили практику открепительных талонов, чтобы не нарушить права тех граждан, которые действительно неспособны самостоятельно прийти на участок. Но нам уже сейчас следует думать, чем в перспективе заменить «открепительные».
ЗАЩИТА СИСТЕМЫ
— Юрий Луценко утверждает, что, несмотря ни на что, представители оппозиции, точнее — Партии регионов, намерены повторить все те фальсификации, которые им приписывали на прошлых выборах. Исходя из вышесказанного: возможно ли реализовать подобное представителям только одной политической силы?
— Если в правоохранительных органах, в том числе и МВД Украины, есть информация о нарушениях, которые готовятся, то они, очевидно, должны делать все для того, чтобы это предотвратить. Если милиция действительно стремится отрабатывать лозунг о том, что она «с народом», то должна направить усилия на предупреждение преступлений, а не на их громкое раскрытие уже по факту совершения. Это была бы честная позиция как в профессиональном плане, так и в человеческом измерении.
Хотя я сомневаюсь в том, что у кого-либо при нынешних условиях возникнет желание повторить прошлогодний опыт. Убеждена, из прошедших выборов вынесли серьезный урок...
— Является ли, по вашему мнению, ответственность за фальсификацию выборов, которая пока установлена, достаточной? И не свидетельствует ли это, что главные фальсификаторы прошлой кампании так и не понесли надлежащей ответственности, об отсутствии у действующей власти соответствующей политической воли?
— Мне, как заместителю председателя ЦИК, сложно это комментировать. О фальсификации выборов можно однозначно говорить только тогда, когда это точно установлено. Верховный Суд Украины, напомню, указал на невозможность установления результата выборов в полной мере. Можно ли такую формулировку считать свидетельством масштабных фальсификаций — вопрос противоречивый. При этом также есть информация о возбужденных уголовных делах, о рассмотрении их в судах.
Вообще, анализируя специфику наказаний, предусмотренных за нарушение избирательного законодательства Украины, становится очевидным серьезный «перекос» в сторону уголовной ответственности и явная нехватка административных видов наказаний. Ответственность всегда должна быть необратимой, но в то же время адекватной совершенному правонарушению.
— Согласно последним социологическим опросам, 27% украинцев уверены в том, что на предстоящих выборах также будут иметь место значительные нарушения, которые приведут к искажению результатов выборов. Свидетельствует ли это о недоверии новой власти и чем бы вы вообще это объяснили?
— Допускаю, что это является следствием того, что у наших граждан были основания подозревать власть в избирательных манипуляциях. Конечно, это серьезное обвинение и повод для размышлений. У каждого из нас, бесспорно, есть своя доля ответственности: и у государственных институций, и у представителей политических партий, у ЦИК, по-видимому, также.
— Достаточно ли принято мер безопасности, чтобы в 2006 г. не повторилась история с «транзитным сервером»?
— Избирательный процесс лишь недавно начался. Что касается работы подсистемы «Выборы народных депутатов Украины» ИАС «Выборы» (а, по-видимому, об этом вы и хотите спросить), то скажу, что именно сейчас, впервые за все время деятельности Комиссии, проблемами безопасности системы начали заниматься задолго до начала ее функционирования. В частности, при проведении тендерной процедуры закупки услуг по модернизации упомянутой электронной системы в установленном законодательством порядке привлекались соответствующие специалисты Департамента защиты информации Службы безопасности Украины. Ни одного серьезного замечания мы не получили. Убеждена, что и на следующих этапах защищенность системы будет обеспечена. Этому уделяется большое внимание. Наша система всегда была одной из лучших, к примеру, на территории СНГ, поэтому важно, чтобы было восстановлено это реноме.
— Какое количество персонала обслуживает систему «Выборы», скольким лицам известны ее пароли?
— Я как заместитель председателя Комиссии пользуюсь системой как обычный пользователь. Мои коллеги тоже. Обслуживанием ИАС «Выборы» непосредственно занимаются разработчики и управление информатизации секретариата Комиссии. Конфиденциальную информацию, в том числе, так называемые пароли, очевидно будут знать те, кому это положено по должностным обязанностям.
— Работа по составлению единого избирательного реестра ведется довольно давно. Нынешний председатель ЦИК, а, в свое время, и его предшественник, обещали, что до выборов 2006 г. все будет завершено. На самом же деле видим, что выполнить ее в полной мере не удастся. В то же время в период между выборами парламентом предлагалось немало альтернативных методов учета избирателей, как то: пометки в паспортах, специальные автоматы, выдающие бюллетени, избирательные «идентификационные коды» и тому подобное. Возможно, на этот раз применение какого-то из них было бы более эффективным?
— Думаю, в качестве одного из таких средств можно было бы использовать «проштамповывание» паспортов избирателей, которые уже проголосовали. Аналогичный опыт имеет, например, Латвия и применяет его довольно успешно. Все делается очень аккуратно, печать — небольшая и на одной странице документа может вместиться несколько десятков таких отметок. Этот механизм себя оправдывает, но он, конечно, должен быть предусмотрен законом.
Реестр избирателей — это дело будущего. Эта система не заработает до тех пор, пока не будут приняты все необходимые законодательные акты. На сегодня Украина еще не может определиться, каким путем идти: создавать по стране единый реестр физических лиц, из которого на время выборов формировать отдельный реестр граждан, имеющих право голоса; или работать в направлении формирования отдельного реестра избирателей.
Понятно, что сегодня вызревают условия для создания реестра. Не по-государственному было бы израсходовать немалую сумму средств государственного бюджета Украины на нынешних выборах для составления списков избирателей, и потом не работать с этим материалом. Но нужно иметь в виду, что в случае, если такую информацию хотя бы раз в год не обновлять, через пять лет она уже будет никому не нужна. Реестр избирателей должен быть динамичной системой, обновление которой должно происходить постоянно в реальном времени.
— Кстати, о целесообразности создания региональных «филиалов» ЦИК также немало говорилось. Замысел не будет реализован?
— В законе о ЦИК написано, что эти представительства являются структурными подразделениями секретариата Комиссии. Поэтому относительно обустройства организации их работы, финансирования, наконец — соблюдения требований трудового законодательства, возникают некоторые проблемы. Самостоятельно обеспечивать функционирование представительств на местах ЦИК объективно не сможет, поскольку эти вопросы должным образом не урегулированы законодательно. Для того, чтобы как-то изменить ситуацию, нами наработан ряд предложений к упомянутым положениям закона.
«СВЕРХУРОЧНАЯ» РАБОТА
— Сейчас активно дискутируется уже даже не целесообразность «разведения» во времени выборов в местные советы и в Верховную Раду, а вероятность их срыва вследствие большой нагрузки на избирательные комиссии, технологических трудностей процесса. Насколько такая перспектива является реальной?
— Лично я, в отличие от многих моих коллег, давняя поклонница разведения этих выборов во времени. Однако осуществить это не так просто, поскольку переходные положения Конституции четко определяют периодичность проведения очередных парламентских и местных выборов. Без коррекции этой части, или осуществления каких-либо чрезвычайных мероприятий наподобие административно- территориальной реформы, вряд ли это будет возможным. Соответствующие предложения действительно раздавались, однако никто не говорит о конкретных правовых механизмах их реализации. Параллельное проведение выборов является проблемой, в первую очередь, для избирателя, которому трудно разобраться не только с большим количеством бюллетеней, а и с тем, кого он, собственно, выбирает.
Очевидно, на этот раз местные выборы будут очень сложными. Закон Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и председателей сельских, поселковых, городских советов» вступил в действие 1 октября 2005 года. Парламент 30 ноября этого года принял изменения, которые пока не подписаны Президентом. Напомню только, что на выборах 1998 года Закон Украины «О выборах депутатов местных советов и председателей сельских, поселковых, городских советов» подписали только в январе, в условиях уже фактически начатой кампании. Дал бы Бог, чтобы мы снова не оказались в похожей ситуации.
— Похоже на то, что у ЦИК в ближайшее время добавится работы, прямо не связанной с ходом парламентской кампании. Две политических силы: сначала — СДПУ(О), а за ней и УНП заявили о намерении провести всеукраинские референдумы. Каковы, по вашему мнению, перспективы этих замыслов, будут ли они реализованы?
— Положениями Конституции Украины четко предусмотрено, что всеукраинский референдум по народной инициативе назначается президентом Украины только тогда, когда в поддержку такого мероприятия собрано по меньшей мере три миллиона подписей граждан, минимум с двух третей регионов страны и не менее чем по сто тысяч в каждой области. Впрочем, сейчас о проведении референдума по народной инициативе пока речь не идет, только — о подготовке к нему, теперь — о регистрации инициативных групп.
Три миллиона — серьезная цифра. На сбор подписей отводится всего три месяца с момента получения инициативными группами свидетельства о регистрации, фактически — до первого марта 2005 года. При нынешних условиях это не так просто.
Закон о всеукраинских и местных референдумах, принятый более десяти лет назад, был в свое время одним из самых удачных и мог легко конкурировать с аналогичными нормативными актами не только на постсоветском пространстве, а и в странах Европы. Однако, теперь многие его положения несколько устарели, в частности те, которые касаются порядка подготовки и проведения референдумов и тому подобное. Вместе с тем, ни одно положение Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах» не было признано Конституционным Судом неконституционным. Практический опыт Украины в этом плане не является слишком большим. За времена независимости было проведено всего два референдума. После последнего, в 2000 году, ЦИК, увидев, что в законодательном плане не все совершенно, подготовила для Верховной Рады Украины предложения относительно совершенствования законодательства о референдумах в виде проекта закона Украины о всеукраинском референдуме. Так что вопрос не является простым. Однако ЦИК в этой ситуации должна занять позицию, базирующуюся на принципе верховенства права и нормах законодательства, и ни в коем случае — на политических симпатий. Если основания зарегистрировать инициативную группу есть — мы ее регистрируем, однако необходимую документацию проверяем очень тщательно.
— Нынешние выборы только начались, а аналитики уже прогнозируют следующие, внеочередные, которые придется проводить в случае, если Верховная Рада не сможет создать парламентское большинство и будет распущена. Насколько, по вашему мнению, велика такая вероятность и справится ли ЦИК с такой нагрузкой?
— Я бы не стала забегать так далеко в развитии общественных процессов. Нам бы эти выборы нормально провести, а вы уже о внеочередных... Отмечу только, что выборы, как и вся система демократии, дорого стоят налогоплательщикам. Очевидно, политики должны это учитывать. К тому же простые украинцы устали от почти непрерывного избирательного марафона. Политики существуют для народа, а не наоборот. Поэтому при разрешении всех вопросов нужно исходить в первую очередь из интересов людей.
