Одной из следующих задач новой Верховной Рады Украины, Президента Украины станет решение вопроса конституционных изменений, продолжение политической реформы.
Определение согласованных механизмов и общей методологии внесения изменений в Конституцию со стороны различных политических «актеров» — не менее важный процесс, чем даже содержание Основного Закона, ведь от этого во многом зависит легитимность конституционных изменений.
Отечественная политическая система в ее нынешнем виде критикуется со стороны всех политических прослоек из-за двусмысленности положений в распределении властных полномочий и роли ветвей власти в формировании и реализации политики. В конечном итоге, это стало одним из факторов, которой привел властную вертикаль к политической разбалансировке, произошедшей на фоне жесткой политической конкуренции между политическими командами. Договоренности о ненападении, не говоря уже о «мирных договорах» в виде Универсала национального единства на соответствующем фоне закончились стабильной многозначностью, что продемонстрировала практика сосуществования между ветвями власти, которое определялось правилами игры без правил.
В предвыборных программах и выступлениях политики говорили о потребности продолжать политическую реформу (начиная с вопросов определения формы правления, механизмов сосуществования ветвей власти, заканчивая усилением самоуправления). Однако можно увидеть несовпадение не только содержания (парламентская модель или парламентско-президентская модель власти), но и самих механизмов введения конституционных изменений.
В программе ПР речь идет об углублении политической реформы и укреплении в Украине парламентской демократии. Еще в июле В. Янукович говорил, что внесение изменений в Конституцию путем проведения референдума нецелесообразно, поскольку считает этот путь «опасным», это приведет к новому витку противостояния, «и очень острого».
В программе НУ-НС говорится о «новой Конституции, которую примет народ». Еще 29 августа В. Ющенко заявил о том, чтобы все «воспринимали необходимость изменения Конституции как неотложное дело», и предложил создать Конституционный совет путем привлечения общественных организаций, журналистов, юристов, бывших судей Конституционного Суда, представителей политических партий. После наработок соответствующего совета изменения к Конституции должны быть утверждены на референдуме. Речь идет о подготовке изменений к Основному Закону, которые могут стать новой Конституцией Украины. Ведь нынешний Основной Закон предусматривает именно внесение изменений, но напрямую не говорит о легитимных процедурах относительно подготовки новой редакции. Сами изменения должны быть подготовлены в ВР.
Объяснения идеи создания Конституционного совета или Конституционной ассамблеи, к которым присоединяется В. Ющенко, не только в примерах, существовавших в мире, но и в этической плоскости отечественной политики: «доверие к политическим институциям, к политическим лидерам, которые бы могли самостоятельно разработать новые положения Конституции и провести через украинский парламент, сегодня доверие к такому формату принятия Конституции чрезвычайно снижено, чрезвычайно слабое». Из-за этого политики сегодня пытаются апеллировать к непосредственному источнику власти в Украине — народу, как указывается в нынешней Конституции в Ст. 5.
Ю. Тимошенко предлагает пока что сосредоточить конституционный процесс на проведении всенародного референдума, роль Совета или Ассамблеи здесь еще не определена: «нужно принимать Конституцию на общенациональном референдуме. Политики сами конституцию не напишут, потому что часть политиков видит себя президентами, часть — премьерами, и они еще до сих пор не выяснили, какой должна быть Украина — парламентской или президентской» — отмечала она еще в июле. Она также заявила 11 сентября, что уже собрано 3 миллиона подписей, а сам «референдум должен быть основой для разработки новой Конституции».
Обычно в конституционных практиках разных стран применяются разнообразные порядки создания Основных законов и их утверждения. Существует специальный путь внесения изменений и поправок к Основному Закону — начиная с парламентского голосования, которое после этого выносится на всенародный референдум. Кстати, для страховки от перманентных изменений в некоторых конституциях использованы специальные предохранители: скажем, отдельные положения ее провозглашаются неизменными. «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра», — записано в ст. 89 Конституции Франции. Подобные нормы содержатся в конституциях Италии, Казахстана, Греции и Португалии. В мире существуют еще и смешанные формы разработки конституции: ее поручают писать разным группам политиков, экспертов, ученых, используя возможности и прямой, и представительской демократии.
В мировой практике есть и опыт вынесения вопроса о созыве Конституционной ассамблеи на всенародный референдум, как это было в Эквадоре.
Однако конституционный опыт многих стран показывает, что общенациональный референдум, которым утверждается Основной Закон, как правило, является завершающей стадией конституционного процесса. Он удостоверяет легитимацию конституции народом как источником права. Обычно проводится тогда, когда документ уже принят тем же конституционным собранием или комиссией (в частности, учредительным собранием были одобрены или приняты действующие конституции Италии, Индии, Португалии, Болгарии, Румынии и других государств). При этом граждане голосуют, как правило, не за отдельные нормы конституции, а за документ вцелом — «за» или «против». Этот процесс обязательно контролируется либо правительством (во Франции, Турции), либо же парламентом.
В Украине из-за противоречий в видении будущей властной конструкции со стороны различных политических сил, учитывая дискредитацию политиков в глазах общественности, созыв независимой Конституционной комиссии был уместным шагом. Во всяком случае, с точки зрения общества, тех, кто думает о стране не только как о сфере собственных тактических интересов. В состав такой комиссии могут входить лица, которые не привлечены к нынешней политико-партийной жизни, в возрасте не менее 30 лет, согласны не избираться в ВР и не занимать должностей в исполнительной власти в течение десяти лет после завершения своей работы, имеют соответствующее образование и профессию, являются авторитетными для общества. Требования к кандидатам и процесс избрания членов КА должны быть урегулированы отдельным законом, принятым в ВР, а система избрания быть, например, мажоритарной, с максимальным учетом голосов избирателей.
В то же время потенциальные риски созыва Ассамблеи могут заключаться в желании политических сил оказывать разного рода давление на этих людей. Сложно предположить, что политические партии и лидеры имеют откровенное желание отдать процесс создания новой конституции из собственных рук в экспертные. Тем более, что уже сегодня существует несколько проектов конституции в различных политических лагерях, отличающихся друг от друга по духу и букве.
Риторический вопрос, какие аргументы можно найти для политических сил, чтобы они согласились на создание Ассамблеи, где первую скрипку должны играть не те, кто по должности рассматривает Украину в сфере узко партийных интересов. Ведь примеры создания структур управления исключительно на основании партийного квотирования в условиях политического противостояния блокируют работу подобных органов. Так или иначе, но политическим силам все же придется осуществить неосуществимое и пойти на взаимный компромисс, без которого невозможна цивилизованная политика; найти согласованные решения и о принципах создания Ассамблеи, и о том, что они будут воспринимать наработанные решения и придерживаться их. Это должно происходить при наличии согласованной редакции конституционных изменений, проголосованной в обновленном парламенте, вынесенных на референдум после принятия нового закона о референдуме. Ведь наша страна уже имела негативный опыт всеукраинского «опроса» от 16 апреля 2000 года, имевшего... консультативный характер. После этого Конституцию можно было бы утвердить в парламенте и на всеукраинском референдуме, одновременно предусмотрев предохранители от очередного внесения изменений в Основной Закон, ведь в противном случае существует риск перезагрузки конституционных правил игры в зависимости от каждой политической конъюнктуры.
Одной из мер предотвращения влияния со стороны политиков на Ассамблею должна быть полная открытость и прозрачность процесса написания конституционных изменений.
Сегодня украинское общество стоит на очередном распутье, ведь процесс внесения изменений в Конституцию может стать консолидирующим фактором, а может и сыграть роль очередного катализатора политического конфликта.
Статья подготовлена в рамках проекта «Коалиция НУО за эффективную конституционную реформу»
