Инициированная Президентом политическая реформа выступила детонатором дискуссий и споров о форме, содержании и инструментах конституционного строительства. Самым остродискуссионным вопросом как для политиков, так и для политологов стала статья президентского проекта о введении двухпалатного парламента. Если мнение о предпочтительности и резонности парламентаризма в современных условиях уже имеет множество сторонников и по сути консенсус в обществе и в среде элит почти сформирован, то предложение двухпалатности воспринимается весьма неоднозначно и для этого есть веские основания.
Мировая тенденция к уменьшению двухпалатных парламентов очевидна — доля двухпалатных парламентов составляет в настоящее время около 30% (к примеру, Дания, Новая Зеландия и Швеция отказались в разное время от второй палаты). Однако имеет место, хотя и в ограниченных вариантах, обратная тенденция — появление вторых палат (к примеру, в Чехии в 1996 г.). Существуют примеры формально однопалатных парламентов, которые на самом деле имеют две палаты — согласно конституции Германии, парламент состоит из одной палаты — Федерального парламента — Бундестага, Бундесрат же является органом представительства земель.
В этой связи можно говорить о том, что для реальной политики определяющим является не столько позиция о разделении властей (в конституционном и законодательном плане), сколько вопрос о распределении власти на политико-институциональном уровне. Или, другими словами, на процедурном и поведенческом, в борьбе за которое принимают участие политэкономические группы и политические партии.
Становится понятно, почему ось политреформы смещается именно в сторону расширения границ полномочий парламента, его «расщепления» на две палаты. Предмет дискуссий в отношении двухпалатности, как это и показали первые оценки и комментарии, заключается не в наличие второй палаты, а в объеме ее полномочий и их балансе между нижней и верхней палатами. Помимо этого, для украинского парламентаризма остаются актуальными вопросы определения с системой избрания верхней палаты и связанного с ней принципа представительства — территориального (от регионов) или гражданского (от населения).
Современные представления о формировании нижних палат строятся на том, что они должны избираться на принципах всеобщего избирательного права. В отношении же верхних палат парламентов можно констатировать большой разброс в вариантах ее формирования, что является показателем отсутствия общепринятого обоснования выбора моделей формирования вторых палат. Для федеративных государств характерны как прямые выборы непосредственно населением, например в США, так и выборы иными способами: члены вторых палат избираются парламентами федераций (Союзный Совет, Австрия), определяются исполнительными органами субъектов федераций (Бундесрат Германии), назначаются главой государства (Сенат Канады). Обращаясь к опыту унитарных стран Центральной и Восточной Европы, можно отметить однообразие в моделях выбора вторых палат — члены этих палат избираются путем прямых выборов (Польша, Румыния, Словения, Чехия, Хорватия). Прямые выборы обоснованы прежде всего в силу отсутствия необходимости представительства от территорий, в отличие от федераций, как например, в США, где сенат представляет в равной пропорции все штаты.
Модель избрания верхней палаты в украинском варианте — Палаты Регионов — предлагается на основе пропорционального представительства от каждого из регионов. Очевидно, что это необоснованно уравнивает большие индустриальные регионы Востока Украины с небольшими западными областями. Кроме этого, нарушается основной принцип представительства в унитарных государствах, где вторая палата в первую очередь обеспечивает многомерность представительства гражданина. Вопрос регионального голоса логичнее было бы решить путем дополнения партийного представительства региональным измерением, к примеру, в виде участия в выборах региональных партийных списков.
Еще более противоречивым является вопрос о полномочиях верхней палаты и распределении законодательных прерогатив между двумя палатами. Традиционно нижние палаты имеют более широкие полномочия в законодательной сфере, они вправе назначать и смещать представителей исполнительной власти, а также судей. Если вторые палаты и имеют большие полномочия в сравнении с нижней, то это связано с особыми полномочиями президентской власти (как в США, где сенат утверждает состав президентского кабинета и вице-президент по должности является председателем сената). Еще можно отметить две закономерности: полномочия второй палаты выше в том случае, когда она не может быть распущена правительством или в случае избрания прямым голосованием.
Предлагаемый вариант формирования двухпалатной Верховной Рады подразумевают расширение полномочий и ответственности парламента. Однако предложенная схема распределения полномочий между нижней и верхней палатой несет в себе определенные риски, способные «подорвать» выстраиваемый баланс властного распределения. Полномочия Палаты Регионов становятся более весомыми по сравнению с Державными Зборами. Во-первых, расширено право законодательной политики — законы, принятые Державными Зборами, должны быть одобрены Палатой Регионов, во-вторых, Палата Регионов принимает решения по силовым министерствам и Вооруженным силам, о назначении глав НБУ, Счетный Палаты, избирает судей и формирует половину состава Конституционного Суда. И, в-третьих, верхняя палата наравне с нижней получает право двумя третями членов палаты рассматривать вопрос об ответственности правительства и принимать резолюцию о недоверии Кабмину. За Державными Зборами закрепляется право утверждать по предложению Президента премьер-министра Украины и других членов правительства, а также по предложению Президента или не менее одной трети голосов рассмотреть вопрос о доверию Кабмину. В то же время Президент наделен достаточными полномочиями для роспуска нижней палаты: в случае если в течение одного месяца не сформировано действующее парламентское большинство, если после отставки правительства в течение 60 дней не создано новое, если до 1 декабря текущего года не утвержден Государственный бюджет на следующий календарный год. Таким образом, риски находятся в несогласованности и разнесенности закрепленного за верхней палатой широкого ранга полномочий, с одной стороны, и весомой части парламентской ответственности за нижней палатой — с другой. А это, свою очередь, противоречит инструментарию парламентской республики, поскольку не выстраивает целостного баланса парламентской ответственности Верховной Рады. Для Украины проблема оптимизации полномочий и ответственности — ключевая во всей концепции политической реформы, потому и подходить к ее решению необходимо просчитывая все возможные политические риски. К примеру, в случае формирования оппозиционного парламентского большинства в нижней палате может возникнуть ситуация сродни так называемому феномену «сосуществования», что было характерно для 5-й Французской республики в 90-е годы. Тогда парламентское большинство не совпадало с партией, к которой принадлежит президент. Это привело к тому, что парламент начал укреплять свои позиции, в частности, за счет широкого использования имеющихся у него полномочий в отношении правительства, хотя до этого реальный контроль над правительством был в руках президента, а Национальное Собрание этими полномочиями не пользовалось. В результате подобного сосуществования конфигурация политической системы претерпела существенные изменения, к примеру, был сокращен срок полномочий президента с семи до пяти лет.
Таким образом, для Украины непросчитанность всех возможных рисков, связанных с переходом к двухпалатности, свидетельствует о преждевременности этой идеи. Очевидно, что политическая реформа в настоящее время более всего нуждается в стимулах, позволяющих ускорить и оптимизировать переход к парламентско-президентской модели. В качестве таких стимулов может выступить пропорциональный избирательный закон, который будет способствовать созданию партийного парламентского большинства и партийной ответственности правительства. Введение второй палаты может, наоборот, затормозить этот процесс и негативно сказаться на партийном строительстве, поскольку региональные административные элиты окажутся сориентированы на верхнюю палату, как имеющую более высокий статус. В связи с этим было бы логичней вынести вопрос о двухпалатности за скобки сегодняшней повестки дня политреформы и привлечь к обсуждению этого вопроса широкий круг политологов, представителей политических партий.
