Каждый населенный пункт решает проблемы по мере своих возможностей, но часто этих возможностей оказывается слишком мало даже для решения, на первый взгляд, мизерного вопроса. Для того чтобы не оставлять местные администрации с их проблемами один на один, в 2014 году был принят «Закон о сотрудничестве территориальных громад». Он определил принципы, формы, правовые принципы и механизмы сотрудничества, а также вопросы стимулирования, финансирования и контроля и позволил совместно решать те проблемы, которые невозможно было решить отдельным территориальным громадам самостоятельно.
ПРАВО НА УЧАСТИЕ
Несколько небольших громад могут консолидироваться для решения конкретного вопроса, объединяя свои ресурсы и таким образом решая общую для всех проблему. Это не обязательно должно быть что-то глобальное, часто договоры касаются общего приобретения, например, мусоровоза, ремонта школьного актового зала, установления фонаря, образования общего органа управления из-за нехватки внутренних кадровых ресурсов или же пользование услугами одних специалистов и решение общего для всех юридического, экономического, административного вопроса.
Кроме того, сотрудничество громад является важной демократической инициативой, ведь оно дает возможность жителям активно участвовать в решении вопросов местного значения — это предусмотрено, в частности, требованиями к договорам о сотрудничестве, которые могут быть заключены только на основе волеизъявления жителей населенного пункта.
Со времени принятия «Закона о сотрудничестве» было заключено 185 договоров громадами, которые воспользовались такой возможностью и убедились в действенности закона на практике. На сегодня количество договоров растет с динамикой 9 в месяц, а некоторые громады, например Олевская городская рада и Белокоровичская сельская рада (Житомирская обл.) уже не первый раз заключают между собой договоры о сотрудничестве с целью общего содержания разных учреждений, убедившись в действенности такого сотрудничества.
Преимущественно соглашения заключают относительно обращения с твердыми бытовыми отходами (например, приобретение специальной техники, проведение информационной работы с населением), общего содержания коммунальных предприятий (дорог, автопарков, пожарной охраны), проведения ремонта учебных заведений, а также ремонта местных дорог, предоставления административных услуг, централизованного водоснабжения, создания общих Центров безопасности.
Заинтересованность в заключении таких соглашений очень неравномерна по стране. Полтавская область лидирует с почти пятой частью от всех договоров территориального сотрудничества, заключенных в стране, а некоторые регионы не используют этот инструмент вообще.
По мнению первого заместителя Министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Вячеслава НЕГОДЫ, дело не в отсутствии информации и необходимых разъяснений от администрации области, а в нехватке желания и инициативы: «Дело в современности мышления отдельных руководителей и в их определенных политических амбициях, направленных на блокирование реформы. Лидерство и инициатива хотя бы одного из субъектов сотрудничества также имеют большое значение. У громад должно быть общее виденье проблемы и цели для того, чтобы иметь общие темы для обсуждения. Существуют значительные расхождения в интересах из-за существенных отличий между территориальными громадами. Также есть вопросы профессиональности и качества подготовки договоров о сотрудничестве, а также проектов и программ органами местного самоуправления, которые они планируют реализовывать за средства ГФРР».
Кроме того, не всегда сразу после завершения сотрудничества заметна выгода от него. Иногда может казаться, что это были лишь мелкие точечные проекты. Это негативно влияет на вероятность заключения следующего соглашения. Однако это скорее исключение, чем закономерность.
Владимир ФЕСЬКОВ, эксперт Института политического образования, отмечает важность установления доверия между властью и громадами: «Нужно учить людей и глав громад идентифицировать общие вызовы и совместно бороться с ними, экономя ресурсы и повышая эффективность результатов: неважно, это услуги или производство. Время, когда кто-то другой «из Киева» или «мифический инвестор» будет решать их проблемы, минуло, сейчас нужно самим за это браться. И сегодня для этого создается уникальный за период независимости климат»
КАК ЗАКЛЮЧАЕТСЯ ДОГОВОР
Все начинается с инициативы одной из громад, которую выдвигает как предложение глава рады, депутаты или представители местной громады. Предложение оформляется в виде документа в свободной форме, с указанием цели сотрудничества, территории действия договора, ожидаемых результатов и источников финансирования, а также требований, необходимых в каждом отдельном случае. Дальше такое предложение рассматривается советом населенного пункта, и принимается вывод в соответствии с интересами громады. В случае позитивного вывода начинается процесс переговоров между потенциальными субъектами сотрудничества относительно обсуждения договора.
На этапе переговоров происходит оценка комиссией соответствия потребностям территориальной громады и проведение общественного обсуждения предложения. В случае согласия на сотрудничество образуется специальная комиссия, в которую входит равное количество представителей территориальных громад — субъектов сотрудничества, которая занимается подготовкой договора. После завершения работы комиссии проект договора обсуждается общественностью и, опять же если возражений нет, происходит заключение договора. В дальнейшем рада населенного пункта — инициатор сотрудничества, обязана отсылать отчеты в Министерство региональной политики. Кроме того, каждый из пунктов подготовки заключения договора занимает минимум несколько недель. Соответственно, минимальный срок подготовки договора будет составлять 60 дней.
ВЫБОР ФОРМЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
По Закону, территориальные громады имеют право самостоятельно выбирать форму сотрудничества, уместную в конкретном случае. От формы зависит установление разных правил касательно порядка инициирования и юридического оформления такого сотрудничества.
К таким формам относятся: делегирование выполнения задач, реализация общего проекта, софинансирование (содержание) инфраструктурного объекта, создание совместного коммунального предприятия и образование общего органа управления. Самой популярной среди них на сегодня является именно реализация общего проекта, с определенным сроком и конкретным ожидаемым результатом.
Период действия договора зависит от самого проекта. В среднем этот срок варьируется от шести месяцев до пяти лет (например, в случае создания совместного коммунального предприятия). Однако существуют и договоры без конечного срока действия, например, в случае общего содержания депо пожарной охраны.
Количество сторон, субъектов договора, может отличаться в зависимости от потребностей громад, от двух до, например, 27 — как в случае реализации общего проекта нового строительства полигона и мусоросортировочной линии в урочище «Чобіток» Надвирнянского района Ивано-Франковской области.
Финансирование сотрудничества может осуществляться за счет средств местных бюджетов субъектов сотрудничества, самообложения налогами, государственного бюджета, международной технической и финансовой помощи.
Характерной чертой территориального сотрудничества является прозрачность и публичность, так как по Закону на субъектов сотрудничества возлагается обязанность обеспечивать открытый доступ к отчетам об использовании средств через собственные Интернет-ресурсы, а также сообщать своим гражданам важную информацию о состоянии работ, определенных договором, и прекращение действия сотрудничества.
ОТКУДА БРАЛИ ПРИМЕР
По словам Вячеслава Негоды, в вопросе сотрудничества громад Украина реализует свою модель, которая в сущности является интегрированным опытом многих стран: «В странах Европы подобный формат сотрудничества является активным двигателем децентрализации власти. Украинские законодатели учитывали опыт Германии и Испании, где договорные отношения предусматривают существенное влияние центра и таким образом обеспечивается баланс интересов всех громад, также межмуниципальное сотрудничество в Польше, Португалии и Македонии и венгерский, чешский и словацкий опыт создания небольшими муниципалитетами «общих бюро» для предоставления административных услуг, что позволяет экономить средства благодаря масштабу деятельности, поскольку в небольших муниципалитетах высокая часть бюджетов тратится на админуслуги».
В ИНТЕРЕСАХ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ
Такое сотрудничество выгодно не только для самой громады. Инструмент сотрудничества влияет и на качество и развитие местных административных аппаратов, а также расширяет сферы и возможности их сотрудничества не только с другими громадами, но и с привлечением частного и общественного секторов. В частности, Владимир Фесков обращает внимание на то, что межмуниципальное сотрудничество повышает качество менеджмента в органах местного самоуправления:
«Воспитание корпоративной культуры, сориентированной на сотрудничество с другим субъектом, — это то, от чего нас когда-то отучали, делая мелкими и малосостоятельными громадами. Межмуниципальное сотрудничество — это автоматически стимул к сотрудничеству с бизнесом и общественной средой, которые привлекаются к решению вопросов местного значения. Появляется доверие к действиям власти, уменьшается пропасть между избирателем и избранным. Люди начинают интересоваться будущим общей территории»
Украинским территориальным громадам не надо начинать с нуля, так как присутствует не только помощь от международных партнеров, которые охотно делятся своим опытом и практикой, но и поддержка государства, не только на законодательном уровне. Это предоставление субвенций местным бюджетам, передача объектов государственной собственности в коммунальную собственность субъектов сотрудничества, организационная и информационная поддержка в регионах. Вопрос лишь в том, чтобы территориальные громады решились на первый шаг к сотрудничеству и на собственном опыте поняли его преимущества. А для этого нужно желание.
