На заседании комиссии по разработке Концепции региональной политики 1 июня был в основном одобрен проект этого документа. По словам первого вице-премьер-министра Украины Юрия Еханурова, данной концепцией, рассчитанной до 2015 года, предполагается реформировать органы власти «снизу доверху». Он отметил, что один из важнейших вопросов Концепции региональной политики — это формирование местных бюджетов. На следующий день члены названной комиссии — М.Пухтинский, В.Кравченко, В.Слиш и народный депутат, сопредседатель Всеукраинского объединения местного и регионального развития «Межрегиональный союз» А.Кучеренко провели брифинг, на котором назвали недемократической процедуру обсуждения и принятия решения по вопросу одобрения Концепции государственной региональной политики. Кроме того, они считают ошибочными основные положения одобренной Концепции и предлагают кардинально иную схему реформирования местной власти и органов самоуправления. Их предложения сводятся к усилению роли и полномочий местных государственных администраций, в то время как одобренная концепция предполагает некоторое ограничение влияния госадминистраций. Участники брифинга подчеркнули: несмотря на то, что их точка зрения не учтена в концепции, они и впредь будут ее отстаивать, теперь уже на совещании в администрации Президента, которое ориентировочно состоится на этой неделе. Вряд ли конфликт, на заострение которого идут те представители региональной элиты, которые в силу разных причин заинтересованы в усилении или хотя бы в сохранении влияния госадминистраций, удастся «замять», поскольку за сугубо теоретической, на первый взгляд, дискуссией стоит не только сегодняшний день провинций, но и будущее политических процессов. По наблюдениям политологов, сегодня региональная экономическая элита недовольна тем, что местная власть не может эффективно «защитить» ее бизнес-интересы даже на своей территории. О лоббировании этих интересов на уровне Киева, как обещалось, скажем, накануне выборов, теперь даже речь не идет, настолько беспомощными выглядят попытки местной власти «решить вопрос» на фоне интересов, инструментов, механизмов могущественных финансово-политических групп. Поэтому основы государственной региональной политики, а именно — усиление влияния либо госадминистраций, либо органов местного самоуправления имеет принципиальный смысл не только для развития регионов, но и для политических процессов в столице. Сторонники укрепления исполнительной вертикали, как правило, побеждают.
— В газете «День» недавно было опубликовано интервью с городским головой Львова Василием Куйбидой относительно принципов региональной политики, в котором он высказал ряд мнений относительно полномочий органов местного самоуправления, которые, на мой взгляд, нуждаются в широкой дискуссии. Такая дискуссия актуальна еще и потому, что на этой сессии Верховная Рада, очевидно, будет проводить парламентские слушания по вопросам региональной политики. Это или даст толчок развитию регионов и местного самоуправления, или станет очередной декларативной мерой, которая еще раз станет подтверждением серенькой работы парламента.
К сожалению, в Украине никогда до этого не было собственной школы регионалистики и она не проводила собственной региональной политики. Возможно, именно отсутствие исторического опыта сказалось на том, что разработка концепции идет с таким трудом. Есть полярные подходы к формированию концепции региональной политики, из-за чего она может лишиться своей целостности, являющейся также основным «качественным» признаком документа. К примеру, Всеукраинским объединением местного и регионального развития «Межрегиональный союз», сопредседателем которого я являюсь, была разработана собственная Концепция государственной региональной политики Украины. Но рабочая группа комиссии по вопросам разработки концепции региональной политики учла только отдельные ее положения. Это не сделало документ более качественным. Вот почему хочу остановиться на принципиальных моментах, которые «Межрегиональный союз», в который входят известные региональные деятели со всей Украины, считает наиболее важными в контексте разработки Концепции.
Что значит понятие «государственная региональная политика» в его классическом понимании, в понимании, которое сложилось в развитых зарубежных странах, и в первую очередь, в странах Европейского Союза? Государственная региональная политика — это система мер, осуществляемых центральной властью с целью обеспечения развития ее составляющих — административно-территориальных и других территориальных единиц. В классическом понимании такая политика предусматривает, во-первых, предоставление систематической финансовой помощи со стороны центральной власти регионам, отстающим в своем развитии (помощь депрессивным регионам). Во-вторых, предоставление систематической финансовой помощи регионам, имеющим стратегическое значение (помощь регионам приоритетного развития).
В-третьих, государственная региональная политика — это система мер по обеспечению финансового выравнивания и внедрения единых стандартов государственных и общественных услуг в пределах всей территории страны или межгосударственного союза. Это позволяет создать условия, при которых граждане, проживающие в разных регионах, в разных уголках страны или международного сообщества имеют приблизительно одинаковый доступ к услугам, которые им предоставляет государство и местное самоуправление, как по объемам этих услуг, так и по их качеству. Речь, в первую очередь, идет об услугах в отрасли здравоохранения, образования, обеспечения питьевой водой, в отрасли путевого хозяйства, культуры, библиотек и прочего.
Мы должны определиться, в первую очередь, с таким понятием как регион, ведь в него вкладывают разное содержание. Регионом может быть территория, имеющая определенные географические, исторические, культурные, экономические и национальные особенности. Например, такие особенности были у Галичины в бывшей Австро-венгерской империи. Но ведь регионы могут создаваться и по экономическим признакам на основании так называемого экономического районирования. В рамках Европейского Союза регионы создаются на принципиально иной основе: по критерию уровня экономического развития.
В условиях Украины мы можем определить достаточно широкий спектр критериев, по которым формируется регион. На данном этапе может быть применено два основных подхода к формированию регионов Украины. Во- первых, регионами могут быть признаны Автономная Республика Крым, области, города Киев и Севастополь. Во-вторых, регионами могут быть признаны исторические регионы, сформировавшиеся на территории Украины. Это, например, Приднепровье, Подолье, Полесье, Причерноморье, Слобожанщина, Буковина, Галичина и некоторые другие. Считаю, что, учитывая всю сложность нынешней ситуации в стране и необходимость поэтапного внедрения отдельных мер государственной региональной политики, сегодня следует отдать преимущество первому варианту и считать регионами в Украине Автономную Республику Крым, области, города Киев и Севастополь. Такое разделение Украины на регионы совпадает с ее конституционным административно- территориальным укладом.
Сразу отмечу, что в условиях Украины региональная политика в ее классическом понимании не позволит решить проблемы, представшие сегодня перед государством и его административно- территориальными единицами. Слишком много реформ необходимо срочно проводить в Украине. Это и экономическая реформа, и реформа административно- территориального уклада, парламента, конституционная реформа в целом.
В этих обстоятельствах содержание понятия государственная региональная политика Украины должно быть значительно расширено и охватывать аспекты, касающиеся не только сугубо региональной политики.
Принципиальное отличие нашей концепции от наработок рабочей группы комиссии, в том, что последняя делает попытку ослабить в областях исполнительную власть, а государственные администрации преобразовать в префектуры только с контрольно- надзорными функциями, то есть лишить их реальных рычагов влияния на ситуацию.
Но ведь сегодня именно слабость государственной власти является основной причиной торможения реформ, поэтому мы считаем, что усиливать нужно именно исполнительную ветвь государственной власти.
Каким образом? Если вспомнить диалектику с ее единством и борьбой противоположностей, то вы поймете, что нет никакого парадокса в формуле, которую мы предлагаем: идти к этому нужно через два процесса — централизации и децентрализации.
Что касается централизации, то это, в первую очередь, усиление центральных и местных органов исполнительной власти. Мы предлагаем осуществить ряд мер, связанных с повышением правового статуса местных государственных администраций, усилением государственного начала в их деятельности.
Этого можно добиться таким путем. Местную государственную администрацию необходимо преобразовать в государственный орган, представляющий на соответствующей территории Президента Украины, Кабинет Министров Украины, а также все центральные органы исполнительной власти. Необходимо внедрить корпус глав местных государственных администраций как государственных служащих с особым статусом, работающих на профессиональной основе, а также систему специальной подготовки и аттестации глав таких администраций. Целесообразно, чтобы местные государственные администрации были освобождены от ответственности за выполнение местных хозяйственных и социальных функций, которые следует положить на новообразованные исполнительные органы областных и районных советов. Местная государственная администрация на соответствующей территории должна представлять всю центральную власть, выполнять широкий круг распорядительных функций, связанных с деятельностью исполнительной власти, а также осуществлять контрольно- надзорные функции за законностью деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, других субъектов, связанных с публичной властью.
Что касается исполнительных органов местного самоуправления на областном и районном уровне, то они должны формироваться соответствующими советами. Председателей этих советов целесообразно выбирать из числа их депутатов на сессиях советов. Председатели областных и районных советов должны возглавлять соответствующие исполнительные комитеты.
О децентрализации в последнее время вспоминается много, но суть этих процессов малоизвестна, поэтому несколько подробнее остановлюсь именно на них. Самое главное — четко распределить полномочия и сферы ответственности центральной власти регионов и органов местного самоуправления. Ведь именно по этой причине возникают постоянные конфликты между мэрами городов и губернаторами. Поэтому необходимо значительную часть ответственности и полномочий передать от центральных органов государственной власти местным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления.
Ввиду отсутствия места не буду подробно описывать нашу концепцию, но хочу сосредоточить ваше внимание на ключевой проблеме, которая сегодня связана с государственной региональной политикой.
Это проблема возможной будущей конституционной реформы и, в частности, реформы парламента Украины. Вы знаете, что вокруг этого развернулись жаркие дебаты. Какова наша позиция? Мы выступаем категорически против того, чтобы под предлогом конституционной реформы были ослаблены как парламент в целом, так и институт Президента и, таким образом, главные институты центральной государственной власти в Украине. Это может привести к неуправляемости процессами в отдельных регионах Украины, ослабит основы унитарного государственного строя, может дать толчок федерализации и даже территориальной дезинтеграции.
Реформа парламента должна осуществляться в рамках полномочий парламента, определенных Конституцией Украины, то есть полномочия верхней палаты парламента должны формироваться за счет перераспределения полномочий Верховной Рады в целом, а не за счет ограничения полномочий Президента Украины.
Что касается порядка избрания верхней палаты, то ни назначение сенаторов, ни формирование палаты за счет избранных областными советами депутатов, ни тем более работа сенаторов на общественных началах не смогут сделать ее действенным эффективным органом. Поэтому, на мой взгляд, целесообразно формировать верхнюю палату на основании прямого избирательного права по мажоритарным округам. В составе верхней палаты должна быть определенная квота для назначения сенаторов пожизненно. Это могли бы быть, скажем, бывшие президенты Украины, а также люди, имеющие особенно большие заслуги перед Украиной и достигшие определенного возраста.
Алексей КУЧЕРЕНКО, народный депутат, сопредседатель Всеукраинского объединения местного и регионального развития «Межрегиональный союз»:
В концепции «Межрегионального Союза» есть элементы конъюнктуры
— Когда говорят о региональной политике, то, как правило, объединяют две проблемы, хотя комплекс мер, касающийся их реализации — различный. То есть — проблему муниципальной реформы (местного самоуправления) и проблему региональной политики.
Если говорить о первом, то во всех вариантах рассматриваемых концепций предлагается приблизительно одинаковый вектор движения. Он связан с тем, что в условиях острого бюджетного дефицита и острого экономического кризиса такая демократическая модель местного самоуправления, основанная на общественной теории самоуправления, просто не находит возможности реализоваться. А именно эта модель и заложена в Конституции: предусмотрено, что каждая община любого населенного пункта, в том числе и наименьшего села, имеет право на самоуправление, т.е. может выбирать себе сельского голову, сельский совет, образовывать исполком. И на практике у нас более 90% сел являются субъектами самоуправления. Это приводит к тому, что самоуправление выхолащивается. Практика доказывает, что в населенных пунктах, в которых нет соответствующей экономической инфраструктуры (а это, как правило, мелкие села), невозможно реализовать полноценное самоуправление. Ведь община, как правило, не может собрать денег даже на зарплату для содержания внутренней структуры своего органа самоуправления, и все расходы опять таки ложатся на бюджет.
Таким образом, самоуправление становится бутафорским, потому что селом на самом деле руководит председатель сельскохозяйственного предприятия, которое в нем находится. То, что эту проблему нужно исправить, сегодня согласны почти все. Путь исправления несложный — образование волостей (название может быть и другим), которые должны стать территориальной основой самоуправления. Такой волостью может быть весь город, или группа сел, или села и поселки и тому подобное. Попытка заложить в закон о территориальном укладе практически то же понятие под названием округов, была когда-то отброшена Президентом на том основании, что такое понятие не упоминается в Конституции. Следовательно, эту реформу можно было бы провести быстро, но есть единственная проблема — она требует изменений в Конституции.
Что же касается региональной политики, то здесь больший разброс мыслей, концепций, и тому подобное. Ситуация усложняется еще и тем, что в этой проблематике пытаются эклектически объединить реальные проблемы, реальные попытки реформирования с попытками конъюнктурно удовлетворить проблемы существующего высшего государственного истеблишмента. Это порождает противоречия. Мой коллега предлагает, чтобы государственные администрации в регионах были подчинены и Президенту, и правительству. Так все- таки, кому реально они будут подчинены — Президенту или правительству? Я не припомню, в каком государстве подобным образом организована местная власть. Это наслоение усложняет разрешение проблемы. Поэтому я предлагаю разделить эти два вопроса — отдельно рассматривать муниципальную реформу, отдельно — концепцию региональной политики. Там есть свои сложные вопросы, например, нужно ли изменять областное деление или нет. Или, как определить момент, когда нужно создавать исполкомы областных советов. Я, например, считаю, что сегодня это рановато. Кто-то считает, что время уже пришло. То есть — очень сложный комплекс проблем.
Хотел бы надеяться, что документ, который готовит правительство под названием Концепция региональной реформы внесет ясность в эти проблемы, однако на последнем этапе доработки авторы, на мой взгляд, пошли на изъятие всех спорных моментов, а не на их согласование. И это отнюдь не уменьшило вопросов, на которые до сих пор нет ответов.
Игорь КОЛИУШКО, народный депутат Украины, эксперт рабочей группы по разработке Концепции государственной региональной политики:
Подготовила Ирина ЧЕМЕРИС, «День»
