Второй Всеукраинский съезд Союза лидеров местных и региональных властей Украины, состоявшийся в Киеве в конце первой декады сентября, принял ряд достаточно весомых политических и экономических документов. В качестве примера можно привести «Обращение по поводу проекта государственного бюджета на 2001 год», где Союз высказывает обеспокоенность в отношении разработанного Минфином документа и констатирует усиление «тенденции к уменьшению доли местных бюджетов»; решение «О концепции государственной региональной политики», из текста которой центральная бюрократия, по мнению членов Союза, в который раз уже пытается «вырезать» концептуальные для регионов положения; или предложения, касающиеся формирования второй палаты парламента (к этой теме мы уже обращались накануне нового учебного и политического сезона, в номере от 31 августа этого года). Ввиду того, что Союз лидеров объединяет наиболее активную и проевропейски ориентированную часть регионального и местного руководства, а также учитывая быстрое увеличение его рядов — позиция этой общественной организации приобретает в последнее время все больший вес. Даже если представители некоторых центральных структур пытаются подчеркнуто игнорировать воззвания и решения Союза, либо занимают «страусиную позицию» — это мало что меняет, поскольку сами проблемы, на которых обостряют внимание общественности члены Союза, никуда не исчезают. Учитывая это повышение влияния и остроту тем, которые скорее всего выйдут на острие политической жизни в ближайшее время, мы предлагаем читателю ознакомиться с позицией и деятельностью Союза лидеров «изнутри», предложив несколько интересных документов из числа тех, которые рассматривались на съезде. Ведь главное преимущество читателя «Дня» в том, что он всегда имеет наиболее актуальную политическую информацию...
Уважаемые делегаты и гости съезда!
16 июля 1999 года, в девятую годовщину принятия Декларации о независимости Украины, состоялся Учредительный съезд Союза лидеров местных и региональных властей Украины. Многие из вас помнят, что проходил он в Доме учителя, где когда-то заседала Центральная Рада под руководством Михаила Грушевского. По моему мнению — это глубоко символично. Хотя, конечно, далеко не одни эти исторические параллели, но и современные актуальные события стали причиной того, что наша новообразованная организация стартовала быстро и мощно. Имею в виду ситуацию, когда без существенного реформирования отношений центра и регионов вряд ли можно далее говорить вообще о реформах в стране.
Скажу сразу: проблемы начального этапа работы Союза лидеров нами полностью решены. И это на сегодня главное. Однако специфика заключается в том, что впереди — не просто намного, а на порядок больше работы. И если первый съезд для нас был организационным, то этот съезд, думаю, должен стать определяющим.
Определяющим не в том смысле, что вот мы сейчас быстро примем какое-то окончательное сказочное решение, которое решит все проблемы, — хотя важные решения сегодня обязательно придется принимать. А в том, что каждый из нас должен для себя решить: что такое членство в Союзе? Что оно значит для него лично? И если это членство не только дань сезонной политической моде — то не формально, а реально включаться в нашу работу.
Без вас, коллеги, региональные реформы не пойдут — они останутся на бумаге. Ведь даже лучший и самый современный план кто-то должен претворять в жизнь. И наоборот: без региональных реформ далеко не пойдем мы с вами: ведь при существующем состоянии дел мы не имеем физических возможностей поднять на надлежащий уровень хозяйство, обеспечить всем необходимым людей. Вот где нужно сегодня искать ответ на сакраментальный вопрос: когда же наконец Украина будет жить хорошо.
***
Что мы сделали за этот год?
Работали с руководством администрации Президента, Верховной Рады и Кабинета Министров; вносили предложения в бюджет; выступали с докладами на Совете регионов; проводили конференции, семинары, международные симпозиумы и анализировали их материалы; занимались опросами и анкетированием на уровне местных органов власти; выступали по телевидению, радио и в газетах; направляли в регионы только что принятые Законы и Указы; боролись с Кабинетом Министров против сокращения штатов местного самоуправления; участвовали в работе профильных комитетов; делегировали своих представителей в Комиссии по подготовке изменений к Конституции, Комиссии по разработке Концепции государственной региональной политики, Комиссии по вопросам административно-территориального устройства, другие; взаимодействовали и общались с представителями международных организаций, — даже провели первую в Украине многостороннюю спутниковую телеконференцию между регионами...
Но, честно говоря, мне меньше всего хотелось бы сейчас представлять стандартный годовой отчет с длинным-длинным перечнем выполненного и перевыполненного, ведь соответствующие бумаги у вас уже есть. Поэтому сосредоточимся мы сегодня — преимущественно на проблемах и путях их решения.
То, что сделано, — вы можете видеть и оценивать собственными глазами. Каждый из вас знает адрес офиса Секретариата по улице Январского восстания, 32-а.
Что касается Секретариата — это вот рядом с вами его председатель, Валерий Вакарюк: человек, который за год провел без преувеличения огромную организационную и содержательную работу. И я еще раз подчеркиваю, что Секретариат работает постоянно, что в Секретариате ежедневно ожидают каждого из вас — с предложениями, инициативами, проблемами.
В брошюре, розданной делегатам, вы найдете перечень основных действий и мероприятий Национального Совета и Секретариата за год, а также короткое изложение основного нашего документа, нашего результата, нашего Кредо — новой Концепции регионального развития. Т.е. документа, который содержит перечень и методику самых необходимых, по мнению Национального Совета и экспертов, преобразований для страны.
Создан также специальный Интернет-сайт. Это сделано по заданию Национального Совета не только для того, чтобы вы имели под рукой архивы основных наших документов. Он создан и для того, чтобы вы постоянно были в курсе дел, постоянно имели новые версии экспертных разработок и идей, постоянно и оперативно общались с членами Национального Совета и Секретариатом, и всегда были в курсе событий Союза. Понимаю, не все сразу смогут воспользоваться этим дополнительным инструментом единения нашего. Но мы с вами занимаемся реформами в третьем тысячелетии, и должны пусть постепенно, но идти путем мировых тенденций, открытого общества, наиболее широкого распространения информации и полной публичности всей нашей деятельности.
Мы переходим сегодня к новому этапу нашего существования — этапу непосредственной, практической работы на ниве реформ. У нас есть политические и организационные механизмы, рычаги, специальный аппарат, чтобы добиться успеха в этой области. Единственное, что нам необходимо сейчас, — это активность и настойчивость каждого из вас.
Настойчивость и активность.
***
Знаете, в чем состоит главный результат годовой деятельности Союза лидеров?
Главный результат заключается в понимании важности и необходимости правильной региональной политики для эффективного развития страны. Такое понимание за год пришло ко многим людям, которые имеют отношение к власти или политике. Что это значит? Что тему региональной политики нам удалось «раскрутить», поднять, перевести в центр внимания украинского общества.
За этот период Национальному Совету Союза лидеров пришлось рассматривать немало вопросов стратегических, таких, которые имели смысл общегосударственный.
27 сентября 1999 года мы впервые в истории независимой Украины подписали с Президентом Декларацию, где были провозглашены основные направления новой государственной региональной политики в Украине. Этот документ был фактически зародышем всей разработанной в дальнейшем концепции региональных преобразований. Ведь в нем максимально кратко и афористично сказано почти обо всем. И о необходимости возрождения самоуправления на региональном уровне, и о разграничении полномочий между центральными и местными органами власти, и о необходимости участия местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в процессе принятия решений на государственном уровне... Даже и о самих механизмах гарантирования этого процесса — например, введении двухпалатного парламента... Фактически, именно Декларация играла и будет играть роль генерального плана нашей деятельности. А в том, что Декларация — отнюдь не из тех документов, которые возникли под влиянием отдельного эпизода или ситуации — вы можете убедиться, взяв в руки еще и книгу Президента «Роздуми про головне».
В ноябре прошлого года состоялись выборы Президента. И на этих выборах победил именно тот кандидат, который подписал Декларацию с Союзом. Таким образом выборы предоставили нам реальную возможность для проведения эффективной региональной политики. Ведь Президентом стал человек, который является сторонником европейского взгляда на взаимоотношения центра и регионов, активным инициатором реформ.
В соответствии с подписанной Декларацией, в сентябре 1999 г. Президент создал специальную Комиссию по разработке Концепции государственной региональной политики. С января 2000 г. эта Комиссия работала на основе текста, предложенного совместно нашим Национальным Советом и Правлением Ассоциации городов Украины, и предложений, которые поступили от областей, городов, районов, сел, народных депутатов.
5 июля текущего года Комиссия утвердила свой текст Концепции государственной региональной политики.
Но это только начало, ибо процесс реформ в нашем обществе — это процесс длительный, трудный, неоднозначный.
***
Очень трудная и кропотливая работа над Концепцией указала нам на целый ряд недостатков в работе. Ныне ясно, что мы приложили недостаточно усилий для согласования своих взглядов на Концепцию. Не все наши представители активно отстаивали ее в «баталиях» на заседаниях Комиссии. И мы мало занимались популяризацией наших идей. В результате Концепция, которая принята Комиссией, благодаря усилиям центральной бюрократии, ныне стала настолько компромиссной, что возникают основательные сомнения в ее жизнеспособности. В таком виде она приемлема только в качестве первого шага.
Это значит, что нам сегодня на съезде необходимо вернуться на шаг назад. Нам необходимо утвердить собственный вариант Концепции, как наиболее последовательный и целостный в смысле проведения новой региональной политики. И уже после этого — активно отстаивать его перед центральными органами власти.
— Хорошо, — скажете вы. — Мы примем и утвердим Концепцию, но как мы придем к тому, чтобы центральная бюрократия не свела все на нет и во второй раз, и в третий раз?
Ответ на этот вопрос дает и Декларация с Президентом, и результаты апрельского референдума. Таким гарантом является вторая палата Верховной Рады, Палата регионов. А если смотреть глубже — таким гарантом является эволюционное реформирование нашей Верховной Рады в классический двухпалатный европейский парламент.
Но ведь вы понимаете: для этого прежде всего необходимо внести соответствующие изменения к Конституции. В октябре 1999 года Национальный Совет Союза лидеров обратился с заявлением к народу Украины о внесении в референдум соответствующих вопросов. Мы тогда указывали на недопустимость каких-либо изменений в Основном Законе непосредственно каким-то из органов государственной власти. Мы предлагали вносить поправки в Основной Закон исключительно путем референдума.
Народ это поддержал. Но, к сожалению, в силу обстоятельств политических, именно это предложение в перечень вопросов референдума не попало. Однако на основной вопрос — о целесообразности Палаты регионов — народ ответил вполне однозначно: «второй палате — быть».
И что же мы имеем теперь, через каких-то пять месяцев после проведения референдума? А имеем мы то, что в соответствующей комиссии и в кулуарах Верховной Рады «гуляют» такие законопроекты о схеме формирования и полномочиях Палаты регионов, что при условии их реализации именно регионы никакого отношения к законодательному процессу иметь как раз и не будут. А что это противоречит и Декларации, и решениям Референдума — так это определенной части чиновничества абсолютно безразлично.
Позволю себе спросить: будем ли мы с вами спокойно смотреть, как нарушается воля народа и воля Президента? Считаю, этого допустить нельзя. Союз лидеров, Ассоциация городов Украины и Украинская ассоциация местных и региональных властей разработали такую схему формирования и такой перечень функций Палаты регионов, которые действительно отвечают поставленным перед нею задачам. Сегодня нам необходимо утвердить эту схему на съезде, а в дальнейшем — добиться ее реализации. Мы будем непоследовательными, если не продемонстрируем такого подхода к внесению конституционных поправок, который обеспечил бы реализацию настоящей Концепции и настоящей Палаты регионов, а не их бледных призраков из-под сукна канцеляристов минувшей эпохи.
Вот почему в сегодняшнем пакете документов есть Заявление Союза лидеров о ходе конституционного процесса в Украине. И вот почему я прошу обратить на этот документ особое внимание.
***
Что мы, представители Национального Совета, представители Союза, имеем в виду, когда говорим «Настоящая Концепция» и «Настоящая Палата регионов»?
В разданных вам документах эти вопросы освещены широко. Но поскольку они являются ведущими для нас — позволю себе их тезисно напомнить.
КОНЦЕПЦИЯ ПРЕДУСМАТРИВАЕТ:
1. Отделение исполнительной вертикали от контрольно-надзорной и усиление института Президента в регионах.
2. Существенное расширение полномочий институтов регионального и местного самоуправления.
3. Новую бюджетную систему, которая предусматривала бы самостоятельное формирование региональных и местных бюджетов, обеспечивала бы для граждан во всем государстве одинаковый уровень социальных услуг.
4. Совершенствование административно-территориального устройства, создание эффективной системы территориальной организации власти.
5. Установление четкого перечня полномочий для каждого уровня власти. Центральные органы должны иметь право на общегосударственные функции; местные же власти пусть решают все те вопросы, которые способны решить.
6. Введение региональной и местной формы коммунальной собственности.
7. Концепция также предлагает схему формирования второй палаты парламента, указывает на механизмы ее реализации и дает реальные этапы ее введения.
А что такое «настоящая Палата регионов»? Это орган, который на законодательном уровне будет защищать региональные права, т.е. естественные права населения Украины. Ибо в конце концов все население Украины живет в регионах. Даже Киев является только равным с другими регионами с этой юридической точки зрения. Так вот: Палата регионов будет следить, чтобы никто не принимал бюджетов и постановлений, после которых исчезают села, останавливаются заводы, а люди в регионах доходят до последней черты обнищания. Вот основная ее цель. Поэтому процесс формирования Палаты регионов должен быть таким, чтобы достижение этой цели было гарантировано.
***
Я вспомнил об обнищании потому, что не менее драматически, чем процессы конституционный и принятие Концепции, развивается и процесс бюджетный. Все знают: положение в государстве весьма неоднозначно. Но ведь не настолько, чтобы сегодня декларировать и делать одно, а завтра — прямо противоположное!
Смотрите: с одной стороны Кабинет Министров прописывает в проекте бюджета такие шаги, как самостоятельное формирование бюджетов в областях, районах и городах областного значения, как закрепление стабильной доходной базы по всем уровням бюджетов, как прозрачные системы бюджетных трансфертов, и тому подобное... Т.е. декларирует вполне цивилизованный бюджетный порядок.
А с другой стороны, когда речь идет уже о конкретных расчетах — оставляет от этой демократии и цивилизации одни, как говорится, «рожки да ножки».
Вот скажите: может проект бюджета реально обеспечивать перечисленные мной выше либеральные нормы, и в то же время — полностью централизовать все ресурсы и вообще исключать регионы из бюджетного процесса? Или может ли провозглашать поддержку курса Президента на децентрализацию власти и упрочение самоуправления, и в то же время — директивно устанавливать привилегии для отдельных регионов, или внедрять тотальное казначейское обслуживание всех местных бюджетов в полном объеме?
Вы скажете — нет. Однако, к сожалению, — да. Может. И делает. И нарушает, кстати, 143 статью Конституции, где четко сказано об утверждении бюджетов советами соответствующего уровня, а отнюдь не чиновниками из Министерства финансов...
Сказать откровенно — в течение года и Национальный Совет Союза, и Секретариат израсходовали едва ли не львиную долю времени, именно пытаясь активно вмешиваться в бюджетный процесс. Вмешиваться — во взаимодействии с главами городов и областей, разрабатывая собственные, основанные на реалиях жизни предложения и отстаивая их перед Минфином, Кабмином и Верховной Радой. Немало сил было потрачено на анализ и выработку предложений к законопроектам, которые шли через Верховную Раду. Эту работу большей частью вел Секретариат и эксперты при Секретариате. Но это работа очень сложная, и достичь в ней быстрого успеха, не имея орудием суммы усилий всего Союза, довольно трудно. Поэтому к процессу должны подключаться все члены Союза, каждый — на своем уровне. Работа с депутатами-мажоритарниками на местах, например, является столь же важной, как и работа с фракциями и личностями в стенах парламента. И в сфере экономической практики и политики, которая является прерогативой Кабмина, каждый из нас также может сделать немало. Ведь верхушка Союза есть практически не что иное, как механизм нашего непосредственного влияния на общегосударственную политику. Нам нужна широкая реакция с мест на инициативы Кабмина, постоянный анализ ситуации, оперативная обратная связь.
Этого, к сожалению, пока что недостаточно.
***
Кто из нас, членов Союза, прилагал реальные усилия в этих сложных делах, на кого можно было серьезно рассчитывать? На аппарат Секретариата? Да, но это только аппарат, и многое он просто не в силах сделать по статусу.
Кто еще? Я могу назвать — и охотно называю — председателя села Радгоспное Наталью Драб, киевского голову Александра Омельченко, львовского голову Василия Куйбиду, главу Волынской облгосадминистрации Бориса Климчука, главу Харьковского облсовета Владимира Тягла, хмельницкого голову Михаила Чекмана, народного депутата Алексея Ищенко, главу Кировоградского облсовета Василия Сибирцева, председателя поселка Отиния Михаила Хавлюка, депутата Винницкого облсовета Александра Бирюкова... Я могу продолжать и продолжать этот список, называя имена членов Союза, которые привлекались к нашим делам периодически.
Интересно, что наш пример кое- кого побудил к созданию параллельных, «конкурирующих» организаций, которые претендуют на решение тех же задач, и даже используют почти в полном объеме наработанные нами схемы и решения. Конечно, это немного дезориентирует людей, но нас не очень тревожит вопрос первенства. Мы рады любому, кто плодотворно работает на той же ниве. Единственное, что хотелось бы констатировать в этом аспекте: наш Союз был создан для объединения. И что лучше: один мощный союз или десяток мелких — над этим следует подумать...
Конечно, у нас тоже не все идеально. Бывают и споры между членами Союза, и конфронтации. А иногда дела Союза делегируются лидерами довольно далеко по служебной лестнице, и тогда назначенным в местных ячейках секретарям очень трудно устанавливать эффективные контакты на местном уровне. Но Национальный Совет надеется, что это все трудности роста.
Ведь если будут решены «больные» вопросы уровня страны, то большинство конфликтов местных или межрегиональных отпадет само собой. Те же противоречия, которые будут возникать, — будет намного проще решать. Взаимопонимания легче достичь, когда экономическая и организационная система не содержит в себе принципиальных нелогичностей, когда конфликты могут решаться хотя бы в принципе. До тех пор пока эти конфликты системные, они иногда будут переноситься и в плоскость личных отношений.
Все это мы уладим со временм, потому что есть твердая организационная основа: представительства во всех регионах Украины, действующие ячейки, отлаженные процессы принятия решений. Главное для всех нас — отойти от исключительно местного взгляда, научиться смотреть на ситуацию общегосударственно. Ведь реально страна в хозяйственном, финансовом структурном смысле и ныне находится там, где была и десять лет назад. Она просто не адаптирована к новой экономике, к новым реалиям, к мировым процессам. Бездеятельность же, топтание на месте — ведут так сказать к «ползучей анархии». Свежий тому пример — очень странный и абсолютно антиконституционный процесс «слияния» советов и администраций, который распространяется в последнее время.
Стране нужны не косметические операции, а серьезное хирургическое вмешательство. Стране нужны реформы. И наша Концепция, что подтверждают даже солидные международные организации, например Европейский Конгресс местных и региональных властей, — вполне находится в этом русле реформ.
***
Итак — вывод.
Ныне нас больше; ныне те, у кого были определенные политические или ситуационные сомнения в отношении активного участия в работе Союза, может удостовериться в правильности пути и самостоятельно, и на приведенных мной примерах. Мы должны теперь приложить конкретные усилия для нашего общего дела.
Что мы сделаем прямо сегодня?
Мы снова рассмотрим обновленную нашу Концепцию, которая за последние полгода очень пострадала от центральной бюрократии, от людей, которые выступают против любых перемен: мы должны отстоять этот документ и придать ему общегосударственное звучание.
Мы рассмотрим и будем принимать предложения о порядке формирования и функционирования двухпалатного парламента. Мы должны приобщиться и к этому процессу, ибо вторая палата является важнейшим механизмом, рычагом, который конституционно будет гарантировать права регионов.
Как можно скорее мы должны разработать и проекты поправок к Конституции. Мы не должны посягать на конституционные Суть и Дух, т.е. общие принципы документа, которые гарантируют гражданам демократию и свободы. Однако мы не должны соглашаться и на такие частичные поправки к Основному Закону, которые в любом случае не дадут сдвинуть с места дело реформирования отношений центра и регионов. Не общество существует для Конституции, а Конституция пишется для потребностей Общества: это необходимо осознавать.
И есть у нас в повестке дня целый пакет процедурных вопросов: присоединяйтесь к их решению, чтобы мы не имели формальных трудностей в дальнейшей работе.
Поэтому, уважаемые коллеги, лозунг съезда пусть будет — «единение и взаимодействие». И не только между собой, а и с дружественными и международными организациями — Ассоциацией городов Украины, Украинской Ассоциацией местных и региональных властей, Украинской Ассоциацией сельских, поселковых и городских властей Украины, Европейским Конгрессом местных и региональных властей, куда Украина равноправно вошла. Т.е. со всеми силами, которые работают над адаптацией страны к требованиям современного европейского общества. В Ассоциациях, в нашем Национальном Совете возникла идея о созыве Конгресса местных и региональных властей — высшей формы объединения, так сказать «Конфедерации Ассоциаций», что даст возможность более четко координировать наши действия и инициативы. Думаю, такую идею стоит поддержать.
Не может быть сильного государства, где есть сильный центр, а регионы — слабые. А вот сильные регионы — это сильный центр, мощная страна. Мы должны стать силой, которая способна предложить Украине эффективную модель государственного устройства, и воплотить эту модель в жизнь вместе с народом Украины и центральными органами власти.
Это и является нашей целью.
Благодарю за внимание.
