Первым законодательным актом, расширившим компетенцию Евросоюза на вопрос иммиграции, был Амстердамский договор 1999 года. В течение последних десяти лет принят ряд законодательных и нормативных актов в направлении выработки единой европейской политики по вопросам миграции. Особенно активными в этом процессе оказались такие страны, как Финляндия, Нидерланды и Швеция. Под финским председательством в 1998 году была принята первая общеевропейская программа «Пространство свободы, безопасности и справедливости» (1999 — 2004), где очерчены общие принципы и направления миграционной политики. Ее продолжением стала Гаагская программа (2005 — 2010) с определением конкретных механизмов контроля за миграционными потоками, визовой политики, а также средств борьбы с терроризмом и организованной преступностью. И вот теперь в декабре Европейский Совет должен утвердить новую Стокгольмскую программу на 2010 — 2014 годы, о которой расскажем ниже.
Оперативными шагами на пути реализации этих программ стали: в 2005 году основание Агентства общего пограничного контроля FRONTEX со штаб-квартирой в Варшаве; в 2007 году — внедрение программы VIS (Visa Information System) для координации практики выдачи виз; в 2008 году вступила в действие директива об общих процедурах относительно репатриации нелегальных иммигрантов. Программным документом стал «Пакт об иммиграции и убежище», утвержденный в 2008 году во время председательства Франции. Документ этот, правда, не является юридическим и имеет скорее политический характер, но он направлен в целом на ограничение миграционных потоков, в частности, через внедрение механизма селективной иммиграции1. Примечателен в данном контексте отчет Еврокомиссии «Глобальный подход к феномену миграции» (2008), в котором основной стратегией выступает налаживание диалога и сотрудничества со странами происхождения мигрантов.
Принятие вышеупомянутой Стокгольмской программы, запланированное на декабрь 2009-го, скорее всего, будет результатом компромисса в борьбе двух противоположных подходов внутри ЕС к явлению иммиграции — традиционного, связывающего иммиграцию в первую очередь с вопросами внутренней безопасности стран-членов, то есть основанного на мерах ограничительно-репрессивных; и либерального, который на первый план выдвигает проблематику интеграции и соблюдения прав человека. Да, главное предложение шведской стороны в разработанной ею Программе состоит в усовершенствовании политики «закрытых границ», осуществляемой сегодня ЕС относительно иммигрантов, через выработку новой позитивной концепции с более широким и более полным истолкованием феномена иммиграции.
Нынешняя иммиграция в страны Евросоюза имеет преимущественно экономический характер2. Соответственно, иммиграционная политика большинства стран-членов Евросоюза осуществляется на основе регуляции миграционных потоков и заключается в установлении ежегодных квот на легальный въезд иностранцев в зависимости от потребностей внутреннего рынка труда. Статистика иммигрантов ведется на основе въездных национальных виз для длительного пребывания, выданных консульскими учреждениями стран — членов Евросоюза в странах происхождения мигрантов, и по количеству разрешений на проживание, выданных органами внутренних дел этих стран. Это значит, что официальные статистические данные иммиграционных служб не учитывают нелегальных мигрантов: их реальное количество практически вычислить невозможно, но оно обычно значительно превосходит количество легально присутствующих иностранных граждан. Само по себе явление нелегальной миграции весьма неоднозначно. С одной стороны, в нем действительно скрываются реальные угрозы для внутренней безопасности стран Евросоюза, с другой — для многих категорий мигрантов нелегальный въезд нередко оказывается единственным возможным способом проникновения на территорию этих стран, учитывая жесткие нормы их иммиграционного законодательства. Таким образом, нелегальная миграция часто становится первым шагом к приобретению легального статуса иммиграции, поскольку правительства европейских стран, учитывая имеющиеся проблемы, периодически просто вынуждены проводить массовую легализацию. Например, правительство Италии в сентябре этого года провело массовую легализацию трудовой категории домработниц и сиделок, работающих на пожилых людей, что дало возможность узаконить пребывание на территории Италии 263 тысяч бывших нелегалов, значительная часть которых, кстати, — выходцы из Украины. Хотя, по данным Министерства внутренних дел Италии, это меньше половины от общего числа нелегальных работников этой категории.
Вообще, принципы и подходы, применяемые в их иммиграционной политике европейскими государствами, отображают исторически-культурные особенности каждой из них. Внутри Евросоюза можно выделить три типа стран. К первой группе принадлежат страны традиционной иммиграции; прежде всего, Великобритания и Франция. Колониальное прошлое и постколониальные реалии побуждали их к осуществлению довольно открытой иммиграционной политики, начиная с 1950-х годов прошлого века и фактически до сегодняшнего дня. Сюда же стоит отнести Германию, где после Второй мировой войны действовал особый иммиграционный режим относительно граждан Турции; в последние годы в Германию хлынул массовый поток мигрантов из стран Центральной и Восточной Европы. В результате этого Германия занимает первое место в Европе по количеству иммигрантов.
Второе и третье места занимают соответственно Испания и Италия. Но для этих стран (так же как, например, для Ирландии или Норвегии) феномен иммиграции относительно новый. До недавнего времени для них было характерно диаметрально противоположное явление эмиграции. Изменение тенденции, определяющееся быстрым экономическим ростом этих стран, и массовый въезд иностранцев на их территории начались всего 10 — 20 лет назад. В то же время резкий переход этих стран от состояния эмиграции к иммиграции породил ряд проблем — от общественно-политических до антропологическо-психологических. Именно в странах новой иммиграции чаще всего наблюдаются проявления ксенофобии и расизма. Так что проблему часто приходится решать уже на институционном уровне. Один из методов состоит в напоминании собственным гражданам их недавней истории, определяющейся драматическим опытом эмиграции3. Примечателен на этом фоне тот факт, что вопреки распространенным стереотипам, миграционные потоки на территории этих стран имеют европейское происхождение, в том числе из стран — новых членов Евросоюза, прежде всего, Румынии, Польши и Болгарии.
Новые члены ЕС составляют третью группу стран, где показатели эмиграции пока что превосходят иммиграцию. Эта ситуация, за небольшими исключениями, характерна для большинства отмеченных стран. Хотя статистические данные за последние два года свидетельствуют об изменении тенденции. Факт членства в Евросоюзе и осуществленные в этом контексте политические и экономические реформы не только существенно уменьшили отток граждан за границу, но и создали условия для возвращения на родину уехавших в предыдущие годы. В частности, в значительной мере это касается Польши, чьи граждане начали возвращаться из Великобритании и Ирландии. Кроме того, качественно новая ситуация в этих странах предрешает их определенную иммиграционную привлекательность для выходцев из стран Восточной Европы, не-членов ЕС; речь идет в первую очередь, об Украине и Беларуси.
Таким образом, все европейские страны, независимо от их типологии, чувствуют потребность адаптации своего иммиграционного законодательства и, в то же время, переосмысления самого феномена иммиграции, учитывая новый глобальный контекст, возникший после 11 сентября 2001 года и связавший вопрос миграции, особенно нелегальной, с проблемами терроризма, международной и внутренней безопасности. В свою очередь, экономический и финансовый кризис последних лет привел к негативным тенденциям на рынке труда, заставив национальные правительства стран Евросоюза пересмотреть и резко сократить трудовые квоты для въезда и трудоустройства иностранцев. Интересен с этой точки зрения опыт Испании, чье правительство с 2008 года положило начало практике одноразовых денежных выплат по безработице иностранцам, потерявшим работу. Но при условии, если они вернутся к себе на родину и, по крайней мере, три года не будут въезжать на территорию Испании4. Вопреки ожиданиям испанского правительства, к этой программе в 2008 году приобщились лишь около двух тысяч иностранцев. При этом в который раз подтвердилась тенденция к увеличению нелегальной миграции в условиях ужесточения правил въезда и пребывания на территории страны.
В этой ситуации оптимизация миграционной политики, заложенная в основу вышеупомянутой Стокгольмской программы, кажется не просто актуальной и объективно обусловленной задачей, но и едва не единственным эффективным способом решения неотложных проблем. Регуляция иммиграционных потоков может составлять лишь одну — начальную — фазу многостепенного и многосложного процесса, конечной целью которого является интеграция. Главный вызов для европейских стран — это поиск оптимальной модели интеграции и ее инструментов, собственно, способов привлечения иностранных граждан в общественную среду новой страны пребывания. Методы интеграции, практикуемые в странах «старой иммиграции», не всегда оказывались продуктивными, и их опыт предостерегает от повторения некоторых ошибок. Да, принцип культурной ассимиляции, применявшийся Францией относительно выходцев из своих бывших североафриканских колоний, очевидно, не всегда способствовал интеграции ее граждан арабского и африканского происхождения. Ведь проявления насилия и вандализма, от которых продолжают страдать печально известные banlieues — парижские и другие окраины, свидетельствуют не об интеграции, а об общественной маргинализации. Очень тревожным является тот факт, что полностью неинтегрируемыми оказались дети и внуки иммигрантов — французские граждане во втором, а то и в третьем поколении.
Мультикультурализм, свойственный Великобритании или Голландии, также обнаружил свою недостаточную эффективность как инструмент интеграции, особенно в отношении граждан этих стран, имеющих мусульманское происхождение. Несовершенство, а иногда и просто нехватка механизмов в осуществлении теоретически обоснованной политики мультикультурализма привели к образованию и консервированию своего рода этнических и конфессиональных гетто — совершенно непроницаемых и часто враждебных к западной культуре, с одной стороны, а с другой — вызвали радикализацию антиисламских настроений в обществе и политике этих стран, столь очевидные по результатам выборов в Европарламент в июне 2009 года.
Поэтому вопрос о сущности, роли и средствах интеграции снова появился в европейской повестке дня и является предметом широкой дискуссии как среди специалистов, так и в среде гражданского общества. Особенно остро он дискутируется в странах «новой иммиграции», которые, среди прочего, должны выработать адекватные механизмы предоставления гражданства. К классическим ius soli, права на гражданство по факту рождения на определенной территории, и ius sanguinis*, собственно, отсутствия такового права, добавляется новейшая концепция гражданства как конечного этапа интеграции, ее цели и венца. Иммигранты и их дети, включительно с рожденными на территории новой страны пребывания, в любом случае не получают гражданство автоматически. Получение гражданства по праву резиденции — это длительный процесс, который может длиться десятки лет5. В этом понимании гражданство представляется в значительно более широком, нежели сугубо юридическом, понимании.
Это не просто правовое равенство, когда получение гражданства гарантирует иммигранту те же права и обязанности, которыми наделены другие члены общества. Формальное и внешнее соблюдение законов — необходимый, но недостаточный элемент для интеграции6. В сегодняшней Европе, наряду с правовой и социальной интеграцией, речь идет об интеграции культурно-цивилизационной. Ее факторами выступают, в первую очередь, знание языка, истории страны нового пребывания, отношения к ее ценностям, традициям, обычаям. Таким образом, проблема интеграции переносится на личностный уровень и тесно связывается с вопросом идентичности. Показательна в этом плане законодательная инициатива, находящаяся на рассмотрении в парламенте Италии: предоставлять гражданство детям иммигрантов, родившимся и проживающим в Италии при достижении ими одиннадцати-двенадцатилетнего возраста, то есть после окончания полного цикла начального образования. Инициаторы законопроекта, в числе которых Джанфранко Финке, спикер итальянского парламента, настаивают на том, что гражданство этой категории детей необходимо предоставлять до наступления подросткового возраста, когда человек впервые начинает проникаться проблемами собственной идентичности. Означает ли получение «новой» идентичности отказ от идентичности «предыдущей», собственно, культурной традиции своих родителей? Предопределяет ли контекст интеграции возникновение новых типов идентичности и каких именно? Отныне эти вопросы с философской и психологической основой непосредственно касаются европейской миграционной политики и выступают центральными при выработке ее новейших принципов и стратегий. Однако эти аспекты выходят далеко за пределы данной статьи и нуждаются в отдельном освещении.
Подытоживая рассмотрение главных тенденций в миграционной политике и практике стран Евросоюза, можно сказать, что они отображают противоречивую природу современной демократии. Она, как известно, пытается соединить два противоположных и, часто, взаимоисключающих принципа: универсальный и территориальный, права человека и суверенитет народа. Впрочем, как писал в свое время выдающийся немецкий философ Юрген Габермас, «это единственные идеи, оправдывающие современное право». А также новую иммиграционную политику Европейского Союза.
1 Документом вводится так называемая голубая карта, аналог американской зеленой карты, иначе говоря, единого разрешения на проживание и работу для иммигрантов — высококвалифицированных специалистов. Речь идет прежде всего об инженерах, программистах, химиках, фармацевтах.
2 Такие категории, как иммиграция для воссоединения семей и поиск политического убежища, не имеют решающего влияния на макропоказатели.
3 В столице Италии недавно открыли Национальный музей эмиграции для сохранения исторической памяти и воспитания на основе ее уроков современных поколений итальянцев.
4 Программа касается граждан 19-ти стран — не-членов ЕС, с которыми Мадрид заключил двусторонние соглашения.
5 Сроки значительно сокращаются в случае заключения брака с гражданином или гражданкой данной страны, что, как известно, определяет распространенную практику фиктивных браков с целью получения гражданства. В то же время интересное новое явление в Европе — социологические исследования смешанных браков с точки зрения макроуровневой интеграции супруга-иностранца.
6 Среди организаторов теракта в лондонском метро летом 2005 года были британские граждане мусульманского происхождения, раннее никогда и никоим образом не нарушавшие законы Объединенного Королевства.
