«Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002 — 2011 годы», — так названо нынешнее послание Президента Верховной Раде, текст которого был роздан депутатам на прошлой неделе. Обращение главы государства к парламенту можно считать определяющим, уже его название дает основания аналитикам говорить об официальном отказе от многовекторности во внешней политике Украины. «Четкая и приоритетная ориентация Украины на интеграцию в Европейский Союз, получение статуса сначала ассоциированного, а впоследствии полноправного членства в нем должно рассматриваться как основа стратегии экономического и социального развития нашего государства на следующие десять лет и более отдаленную перспективу», — говорится в послании. Создание реальных предпосылок для решения основной геополитической задачи нашего государства — вступления Украины в ЕС — должно стать стержнем стратегии экономического и социального развития. Главная проблематика обращения Леонида Кучмы к новоизбранной Верховной Раде (судя по объему в общей структуре текста) — экономическая, в частности, в плане выполнения требований к странам-претендентам на вступление в ЕС речь идет о дебюрократизации экономики, укреплении позиций частной собственности, снижении налоговой нагрузки, ограничении долговой зависимости государства и др.
В послании Президента определены временные рамки евроинтеграции Украины. 2002 — 2003 гг. — получение Украиной членства в ВТО; 2003 — 2004 гг. — проведение переговорного процесса и подписание Соглашения об ассоциации Украины и ЕС, проведение переговоров по созданию зоны свободной торговли между Украиной и ЕС; 2002 — 2007 гг. — приведение законодательства Украины в соответствие с требованиями законодательства ЕС в приоритетных сферах; 2004 — 2007 гг. — выполнение процедур, необходимых для вступления в силу Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС; 2005 — 2007 гг. — проведение переговорного процесса и создание Таможенного союза между Украиной и ЕС; 2007 — 2011 гг. — полное выполнение Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС и копенгагенских критериев членства в Евросоюзе; 2011 г. — создание реальных предпосылок для вступления Украины в ЕС.
В послании подчеркивается, что Украина должна быть готова идти в НАТО настолько, насколько сами государства-члены Альянса будут к этому готовы.
Что же касается отношений с Москвой, то отмечается, что «экономические отношения с Россией органично согласовываются с евроинтеграционным курсом нашего государства. Эти стратегические отношения должны базироваться на принципах добрососедства, партнерства, равенства и взаимной выгоды... Перед обеими странами возникает общая задача — сосредоточить усилия на практической реализации достигнутых договоренностей, вывести свое сотрудничество на уровень действительно стратегического партнерства, наполнить принятые политические документы конкретным реальным содержанием».
В сфере внутренней политики приоритетными задачами Президент считает завершение административной реформы, а также проведение конституционной реформы, основой которой, по мнению главы государства, должна стать имплементация результатов Всеукраинского референдума 2000 года. Интегрирование Украины в европейские структуры требует также выработки и реализации такой модели взаимоотношений с регионами и управления ими, которая, как отмечается в послании, отвечала бы принципам региональной политики Европейского союза, содействовала становлению новых форм сотрудничества в формате «центр — регионы».
В странах развитых демократий президентское послание парламенту является весомой причиной для дискуссии. Цель — выработка политического консенсуса относительно ближайших перспектив развития государства. Главное в этой дискуссии, очевидно, не персоналии, а принципы и направления политики. С предложением прокомментировать основы ежегодного послания Президента «День» обратился к экспертам по экономике, внутренней политике и международным отношениям.
«СЫРЬЕВОЕ ГОСУДАРСТВО» И ИННОВАЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ
Ярослав ЖАЛИЛО, президент Центра антикризисных исследований:
— Важной частью послания Президента является указание на то, что на данном этапе Украине необходимо перейти на модель экономического роста, обеспечить существенную активизацию инвестиционного и инновационного фактора и, в первую очередь, фактора развития внутреннего рынка. Как показал прошлый опыт, та модель, которая была ориентирована в первую очередь на денежную стабилизацию, фискальное понимание государственного бюджета и налоговой системы, фактически на сегодня себя исчерпала. Следовательно, необходимо сменить ориентиры и создавать систему, которая бы стимулировала рост. По моему мнению, это один из самых главных аспектов послания.
Среди других положений следует выделить тезис о том, что нам следует менять трактовку социальной политики. Сама эта политика должна стать инструментом ускорения экономического роста, то есть играть активную, а не пассивную роль. В сфере внешнеэкономических отношений выделяется решение об окончательном европейском выборе и движении Украины к Европе, хотя с другой стороны я вижу необходимость четче определиться с украинско-российскими отношениями. В целом послание Президента — это очень позитивный документ, закладывающий фундамент для переориентации украинской экономической политики и формирования экономики роста. Хотя, конечно, еще нужно сделать очень многое, чтобы переломить инерцию мышления.
Александр НАРБУТ, заместитель председателя Союза налогоплательщиков Украины:
— Основной новацией нынешнего ежегодного послания Президента парламенту страны, по моему мнению, является изменение направленности этого документа и придание ему черт стратегической программы развития государства. Это первая попытка создать и публично представить государственную стратегию. И это заслуживает позитивной оценки. Равно как и четко заявленный выход из паутины многовекторности, в которой было очень сложно ориентироваться. Определенность движения в сторону Европейского Союза позволяет выстроить стратегию во всех компонентах государственной деятельности, включая политическую и социально-экономическую сферы. Это, безусловно, сознательный и правильный выбор. Вопрос заключается только в том, за счет каких средств и насколько быстрыми темпами мы можем себе позволить движение в этом направлении.
Так же позитивно я рассматриваю попытку оценить все сделанное за последнее десятилетие. Хотя эта оценка несколько запоздала — более резонно было бы сделать это год тому назад, когда отмечалось десятилетие Независимости Украины. Тогда это дало бы хорошую основу для того, чтобы критически осмыслить все, что сделано и то, что сделать не удалось, а также причины этого.
Представляется, что никто, в том числе и авторы, не рассматривают послание в качестве истины в последней инстанции. Поэтому не буду дальше останавливаться на его положительных моментах. Ведь все мы в первую очередь заинтересованы иметь такую стратегию, которая бы не содержала не только ошибок и просчетов, но и попросту пустых мест.
Скажем, заявление об инновационности модели экономического развития выглядит всего лишь как дань моде, поскольку сегодня любое инновационно закрытое государство, т.е. страна, закрытая для проникновения капиталов, новых идей и технологий, просто безнадежно устаревает и теряет конкурентоспособность.
Неаргументированными выглядят положения послания, в которых речь идет о темпах роста экономики. Они вступают в противоречие с этапами, намеченными этим же документом. Так, основным этапом, который должен быть завершен к 2004 году, авторы послания видят завершение формирования базовых институтов рыночной экономики и создания среды для здоровой конкуренции. Но тут же напрашивается вопрос: а за счет чего можно обеспечить высокие темпы развития экономики, если основные институциональные преобразования и, прежде всего, структурную реформу экономики мы откладываем на этап, начинающийся после 2004 года? А ведь известно, что структурные реформы в нашей стране — это проблема более чем перезревшая и именно невнимание к ней и привело к тем диспропорциям, которые определили описываемую в послании тенденцию в сторону движения к «сырьевому» государству.
В послании, безусловно, даны правильные ориентиры, но в нем очень мало и неконкретно сказано о путях их достижения и, в первую очередь, о трансформации экономических условий деятельности субъектов хозяйствования, предпринимателей. Этому уделяется мало внимания. В частности, по налоговой системе акцент делается на том, что нужно согласовать национальное законодательство с правилами ЕС. Правильно. Но, с другой стороны, предприниматели страны давно и безуспешно требуют упрощения законодательства и уменьшения объемов налогообложения.
Стоит критически задуматься и в отношении идеи о переходе в отношениях с МВФ к так называемым бескредитным отношениям. Лично я отношусь к этому совершенно иначе. В мире считается, что кредиты не берут только те, кто не умеет ими корректно распоряжаться. Я думаю, что для прекращения внешних заимствований (у международных финансовых организаций), внутренних капиталов и инвестиционных ресурсов в стране еще недостаточно, и это противоречит определенным положениям послания, где идет речь о необходимости увеличить иностранные инвестиции. Тем более, что мы собираемся менять структуру экономики, а без привлечения инвестиций в определенные отрасли эту задачу не решить. И если МВФ будет готов в этом нас поддержать кредитами (через коммерческие банки, где будет отработана достаточно жесткая система ответственности заемщиков), то от этого наше государство не проиграет, а только выиграет, особенно в темпах изменения баланса между сырьевыми и наукоемкими отраслями.
Проблематичным и несколько преждевременным выглядит намерение ввести в 2003 году плавающий курс гривни. С одной стороны это очень положительный момент. Ведь это как бы означает, что рыночная экономика находится в фазе эффективной саморегуляции, когда даже агрессивные попытки внешних рыночных игроков проверить крепость нашей национальной валюты не представляют для ее финансовой системы особой опасности и не принесут вреда национальной экономике. Представляется, что мы еще не достигли того уровня (золотовалютные резервы, устойчивое внешнеторговое сальдо), при котором можно было бы играть в столь рискованные игры.
Внимательной оценки заслуживают новации в энергетической стратегии. Среди них есть и достаточно спорные. К примеру, те, что исходят из необходимости сокращения потребления газа и расширения использования угля — ресурса, которым наша страна обеспечена полностью. Но при этом нельзя не учитывать стоимость этих ресурсов, с точки зрения их теплотворной способности. В этом смысле газ гораздо дешевле. Прекращать же его использование только потому, что он в основном поставляется из-за рубежа, не совсем верно. Скорее, стоило бы усилить акцент на диверсификации его поставок и корректном определении баланса ресурсных и ценовых параметров, чтобы на его основе заморозить те или иные источники. Тут можно напомнить, что Украина в свое время снабжала весь бывший Союз природным газом. К чему это привело, мы сейчас видим. Как бы такая же ситуация не повторилась с углем.
Часто положения послания не полностью отвечают сегодняшней практике. И кажется, что поэтому исполнительной власти будет нелегко воспринять выдвигаемые ориентиры. Возьмем приоритетность атомной энергетики. Слов об этом сегодня достаточно. Но алгоритм оплаты электроэнергии, поступающей от АЭС на энергорынок, о приоритетности не свидетельствует. Расчеты с атомщиками не превышают 60%.
Из этого вытекает главный критический вопрос: может ли быть послание в нынешних условиях реализовано на практике? Очень обнадеживает намерение для решения новых задач приступить к обновлению управленческой элиты и привлечению как к государственному управлению, так и в реальную экономику людей с новым высоким уровнем профессиональной компетентности и инициативы — как сказано в послании — кадров новой генерации.
Если это намерение не останется на бумаге, а будет воплощено во всех сферах общественной жизни, тогда и государственную стратегию, первой попыткой которой является послание, удастся развить и реализовать. Именно создание критической массы сил новой генерации во всех структурах государственного управления определяет оптимистический прогноз для 2002 — 2011 годов. В противном случае послание может лечь на полку, дополнив собой собрание находящихся там сочинений на эту же тему... Но если послание, определяющее государственную стратегию, заработает к началу 2003 года в полную силу, то мы, я уверен, многого добьемся за этот год.
ВНЕШНИЙ ВЕКТОР
Сергей ТОЛСТОВ, директор Института политического анализа и международных исследований:
— В целом, задачей данного послания является преодоление отчуждения между Украиной и ЕС, которое наметилось в ходе второго срока президентства Леонида Кучмы. Если исполнительной власти удастся преодолеть это отчуждение, отношения Киева и Брюсселя могут стать более гармоничными и взаимовыгодными. Более того, в этих отношениях стал бы возможным давно ожидаемый конструктивный прорыв. В противном случае под «общий шумок» неоднозначного восприятия исполнительной власти Украины все наши западные и восточные партнеры и союзники будут прессинговать украинскую экономику санкциями и ограничениями, вынуждая украинское руководство в итоге польститься на посулы российского правительства, предлагающего Украине вступление в ЕврАзЭС.
Что касается готовности украинских государственных институтов действовать в рамках курса на евроинтеграцию, следует отметить, что некоторые институты, в частности, Министерство экономики, Министерство иностранных дел, довольно давно соприкасаются с европейскими международными структурами, в том числе достаточно глубоко знают проблемы европейских интеграционных процессов. Но в то же время непосредственно от этих институтов мало что зависит в сфере принципиальных государственных решений. МИД и Минэкономики, как и Кабмин, были ответственными координирующими структурами по многим направлениям, касающимся отношений Украины с ЕС и НАТО, в том числе в осуществлении государственных программ сотрудничества. Однако Украину от европейских интеграционных процессов отделяет не невыполнение этих программ, а другие факторы. Именно эти аспекты и составляют основу наибольших трудностей в развитии отношений Украины со структурами Европейского Союза. Особо важно то, что степень доверия институтов ЕС к Украине, определение перспектив отношений Киева с Евросоюзом будут зависеть не от содержания программ, а от характера государственной политики. В частности, речь идет о таких вещах, которые лишь частично и, можно сказать, косвенно отражаются в послании Президента. Если всерьез выполнять такие упомянутые в V разделе послания «Институциональные преобразования» задачи, как углубление рыночной трансформации экономики, проведение судебной реформы, всестороннее развитие местного самоуправления, — то, по-видимому, Украина действительно приобрела бы большую совместимость с реалиями Европейского Союза. Что касается конституционной реформы (предполагающей имплементацию результатов референдума 2000 года), то в нынешнем парламенте отсутствуют какие бы то ни было предпосылки для выполнения данного тезиса. И более того, обращение к этому вопросу может спровоцировать политическое противостояние в украинском обществе. Сегодня главная проблема в отношениях между Украиной и ЕС заключается в доверии к украинским властным институтам, добиться которого можно лишь путем последовательного приближения украинских реалий к условиям, существующим в странах ЕС. В разделе Х «Внешнеэкономическая стратегия» в целом повторены этапы, изложенные в известном выступлении президента в Ханты-Мансийске, в частности, 2002 — 2003 — обретение Украиной членства в ВТО, 2003 — 2004 — переговоры о подписании Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС и создании зоны свободной торговли, 2007 — 2011 — полное выполнение соглашения об ассоциации и достижение копенгагенских критериев членства в ЕС. Особо подчеркнута цель создания таможенного союза между Украиной и ЕС — что, кстати, делает невозможным членство Украины в ЕврАзЭС. В этом же разделе особо говорится о евроатлантической интеграции. Однако в этом подпункте повторяется не слишком четкая формулировка о том, что мы «должны быть готовы идти в НАТО настолько, насколько сами государства-члены Альянса будут к этому готовы».
Подводя итог, можно сделать вывод, что успехи на основном векторе внешней политики Украины будут определяться серьезностью намерений государственных институтов, декларирующих европейский выбор Украины.
Евгений КАМИНСКИЙ, заведующий отделом Института мировой экономики и международных отношений:
— Европейский приоритет у нас давно озвучен, и мы должны только думать, каким образом его реализовать. Речь идет о соблюдении критериев Европейского Союза. От того, что мы провозгласили конкретную программу сближения с Евросоюзом и намерены уже в 2007 году стать ассоциированным членом ЕС, пока что практически ничего не изменилось. Ведь параллельно с этим мы слышим, что у нас после выборов опять растет тенизация экономики, что Верховная Рада вместо законодательной работы, принятия Налогового кодекса, серьезных поправок к законам о зарубежных инвестициях и об инвестициях в целом, теряет время на распределении комитетов, и от этого мы не приблизимся к европейскому выбору.
Я не вижу ничего сенсационного в послании. Просто пришло время и появилась возможность реализовать то, о чем постоянно говорил Президент Украины. Эта возможность заключается в том, что сегодня даже коммунисты в Верховной Раде однозначно не высказываются против европейского выбора. У нас сегодня такой парламент, который позволяет, независимо от прочих оценок его деятельности, не просто заявить о европейском выборе, но и постепенно приступить к его реализации.
РЕФОРМА ВЛАСТИ
Сергей ТЕЛЕШУН, доктор политических наук, президент фонда «Співдружність»:
— Теперь трудно однозначно оценить вероятность имплементации результатов Всеукраинского референдума Верховной Радой четвертого созыва. Для того, чтобы это произошло, нужны две составные: юридическая и политическая. Первая состоит в концентрации нужного количества голосов, для чего уже сегодня следует работать с оппозицией. Кроме того, при условии создания большинства в парламенте нужна уверенность в том, что это гипотетическое большинство будет не ситуативным, а политически стабильным. Однако следует учитывать и риск того, что субъекты постоянно действующего большинства не смогут договориться об оценке воплощения в жизнь результатов референдума. Здесь могут быть расхождения в видении направлений политического реформирования, ведь если результаты референдума предусматривают усиление президентской вертикали, то реформа политической системы — усиление парламентской формы правления в Украине.
Кроме этого, в президентском послании речь идет о реформировании административно-территориального устройства, судебной и региональной политики. Если говорить, в частности, по каждой, то административная реформа сегодня нужна, но не фрагментарно, исходя из политической целесообразности. Необходимым является ее стратегическое видение в контексте внешнеполитического курса Украины, а также баланса региональных элит и центра. Пока что мы видим только отдельные фрагменты изменений, но назвать попытки реформирования административной реформой мы не можем.
Что же касается реформы региональной политики, то она требует в первую очередь координации деятельности центра и регионов. Если будут четко определены национальные интересы и создано единое политическое, экономическое и правовое пространство, то не будет возникать вопрос, какая из элит более качественная. Вопрос будет ставиться под другим углом зрения: продуктивность региональной политики.
Воплощение всех этих реформ при условии системного подхода возможно в срок от двух до пяти лет. Все будет зависеть от того, когда будет начат курс реформирования: завтра или после президентских выборов.
Андрей ЕРМОЛАЕВ, директор Центра социальных исследований «София»:
— Вариант реализации вновь избранным парламентом решений Всеукраинского референдума, о необходимости которой идет речь в послании главы государства в этом году Верховной Раде, маловероятен. Т.е. набрать 301 голос в этом случае просто нереально, на что есть ряд причин. Во-первых, именно вопрос по референдуму уже вышел за пределы сугубо формальной процедуры «за» или «против». Во-вторых, есть много сомнений в его реальном результате. И в-третьих — формулировки вопросов референдума смешивали как технологические аспекты власти, так и проблемы концептуального развития. Именно последняя ошибка могла бы спровоцировать конституционный кризис, который, собственно, и тормозится затягиванием имплементации.
Я уже неоднократно сравнивал сложившуюся ситуацию вокруг референдума с ситуацией в Советском Союзе в 1991 г., когда «заигрывание» с региональными элитами (или из желания укрепить власть в центре, или с целью кадрово обеспечить поддержку отдельно действующей власти) привело к неуправляемым центробежным тенденциям. К сожалению, и это видно уже на примере парламента четвертого созыва, губернаторы, власть которых формально ограничивается регламентом из центра, ведут себя как распорядители бюджета на местах. Поэтому, если реализуются решения референдума относительно второй палаты парламента, и губернаторы станут выборными лицами, под угрозой окажется развитие самоуправления на местах вообще. В таком случае ситуация будет напоминать существование малых феодальных хозяйств или ханств в каждом районе. Но готово ли к этому украинское общество? Я считаю, что нет.
Что же касается раздела президентского послания, посвященного государственной региональной политике, то такая политика, без сомнения, необходима. Сама дефиниция «новая региональная политика», которая появилась перед президентскими выборами 1999 года, означала работу в направлении формирования сильных, самостоятельных, но лояльных и управляемых региональных элит. По моему глубокому убеждению, проблема региональной политики, которая была и остается актуальной, может реализоваться только в направлении сжатой динамичной реформы самоуправления. Самым первым шагом в этом направлении должен быть законодательно согласованный с законом о государственных администрациях закон о местном самоуправлении. Кроме того, необходимо завершить бюджетную реформу. Именно этот пакет проблем, на мой взгляд, и составляет политическое содержание новой региональной политики. Что же касается перспектив последней в контексте развития отдельных регионов, то следует отметить, что сегодня в наиболее мощных экономических регионах продолжает формироваться эшелон местного бизнеса и связанный с ним управленческий менеджмент. В этом плане Донецкий регион — наиболее показательный пример того, как формируется независимый «сплав» регионального бизнеса с региональной управленческой элитой. Принимая во внимание это, нельзя отдавать вопрос специфики региона на рассмотрение на местах. Все-таки этот процесс должен оставаться, во-первых, управляемым, а во- вторых — под контролем выборной власти. Возможно, этот вопрос нуждается в проведении серьезной дискуссии между политиками, парламентариями и учеными, в результате которой были бы определены наиболее перспективные направления административно-территориального развития в контексте приоритетности и возможностей каждого региона в частности.
