Подавляющее большинство богатых людей Украины сделали свое богатство именно на так называемой нереальности бюджета. Источники их богатства — это, во-первых, денежные ресурсы самого бюджета, во-вторых, использование законодательных льгот, в-третьих, незаконное использование государственной собственности
Два года назад 4 декабря 1996 года Верховная Рада приняла постановление о назначении Валентина Симоненко председателем Счетной палаты ВР Украины, а спустя месяц В. Симоненко издал первый приказ, предписывающий ему «приступить к исполнению обязанностей». Посему январь 1997 года, как решил глава Счетной палаты, будет считаться официальным «днем рождения» вверенного ему учреждения.
В официальном перечне постов Валентина Симонено следует упомянуть должности вице-премьера, советника Президента, народного депутата, а одесситы наверняка хранят воспоминания о В. Симоненко как о мэре. Очевидно, одесская закалка, а также опыт альпиниста-первопроходчика (в буквальном смысле) весьма кстати пришлись В. Симоненко в его новой, зачастую небезопасной работе. Итак, что представляет собой Счетная палата, каковы механизмы контроля над расходованием средств налогоплательщиков Украины, наконец, почему именно в госбюджете независимые эксперты усматривают основные источники коррупции в стране — об этом беседа за «круглым столом» журналистов «Дня» с Валентином Симоненко, главой высшего государственного органа финансово-экономического контроля.
— В конце 1997 года Конституционный суд принял решение, в соответствии с которым Счетная палата (СП) получила независимость — прежде всего от Верховной Рады. Правда, этим же решением были существенно сокращены полномочия СП. Готовясь к сегодняшней встрече, журналисты нашей газеты имели неофициальные беседы с работниками Счетной палаты, чтобы выяснить, произошли ли какие-то изменения в ее работе после решения Конституционного суда. Из этих разговоров у нас сложилось впечатление, что, будучи органом Верховной Рады, палата имела гораздо больше влияния и независимости в принятии решений, нежели сейчас. Нам также привели пример Российской Счетной палаты, которая, сохранив думское прикрытие, имеет больший политический вес, чем украинская. Как бы вы прокомментировали такие суждения?
— Как говорят у нас, решение Конституционного суда не логично, но вроде бы конституционно. Бюджет — единое целое: доходная, расходная часть и его дефицит. Забрали у нас контроль над доходной частью, оставив только анализ, чем резко снизили эффективность всей системы контроля. Но, как говорится, власть не дается — она берется, и по итогам работы за два года я могу сказать, что у нас реальных результатов больше, чем у наших коллег. Потому что практически на все наши решения, на все наши проверки в той или иной степени реагируют. И реагируют не только СМИ, но и все структуры, которые мы проверяли. Здесь еще нужно иметь в виду, что само создание Счетной палаты нельзя отрывать от контекста событий, происходящих в стране. Посмотрите, как все происходит. В целом в фискальных органах страны работают около 160 тысяч человек (не считая силовых структур), но эти-то органы не связаны в систему, а значит, не предусматривают ни механизма системного и публичного контроля, ни, тем более, механизма возмездия за злоупотребление в использовании бюджетных средств.
Основной задачей Казначейства, где работают около 10 тысяч человек, является организация исполнения государственного бюджета, контроля над его исполнением. Где же этот контроль? Думаю, что его и не будет. Этот контроль, по сути, ведомственный, то есть Министерство финансов, которое неоднократно допускало и допускает нарушения бюджетного законодательства, само себя контролирует и наказывает. Такого идеального министерства в мире нет.
А мы осуществляем контроль вневедомственный, публичный и независимый. Но у нас пока что на сегодня работает всего 180 специалистов против многотысячной армии ведомственных чиновников.
— Так, может быть, этому государству такой инструмент контроля просто не нужен?
Я отвечу на вопрос, почему Счетная палата создана только лишь в конце 1996, вернее, в 1997, году, а не в 1992 году, как Государственная налоговая администрация, или то же Казначейство — в 1995 году, и вы все поймете. Обратите внимание: на своем пути создания закон о Счетной палате преодолел три Президентских вето. Обращение в Конституционный суд по поводу сокращения наших полномочий было одним из первых дел Конституционного суда, причем, заметьте, на две недели раньше, чем я приступил к своим обязанностям председателя.
Действительно, наша палата для исполнительной власти была чужда, ее появления просто боялись. Тем не менее она создана, думаю, потому, что им просто подсказали: «Хлопцы, хватит баловаться, пора делать Счетную палату. Мы вам столько надавали кредитов, как же вы их будете отдавать? Давайте, считайте, сколько вы нам должны». В силу этого мы избрали путь, когда Счетная палата анализирует процессы, факты не для себя, а для законодателей, народных депутатов, исполнительной власти, которые должны принимать ответственные решения. Мы поняли одно — главным инструментом реагирования для нас на сегодняшний день есть публичность наших проверок, и мы отвечаем персонально за свою работу в целом и за каждую цифру в частности. В этом мы видим социальный аспект нашей работы. Ведь средства эти публичные, деньги налогоплательщиков — наши с вами.
— Чем все-таки объясняется прямо-таки яростное сопротивление Счетной палате?
— Скажите, а кто любит контролеров? Я сам проработал много лет на производстве и знаю, что такое проверки. Ведь любая проверка — это ограничение власти. А исполнительной власти всегда мало власти. Это аксиома. С другой стороны, у нас практически нет реальной экономики. Сейчас нашу экономику стали называть «виртуальной». Возьмите те же бюджетные средства. Нормальный человек понять, почему происходит так, а не иначе, не может, ему надо перейти в «виртуальный» мир взаимозачетов. Скажем, имеет бюджетная организация, та же Счетная палата, деньги и хочет заплатить за пользование электроэнергией и теплом. Но даже нам говорят: «Нельзя. Вот есть решение Кабмина о проведении взаимозачета». В итоге нам дважды едва не отключили электроэнергию из-за того, что мы не сделали взаимозачет. Но как сделать зачет между структурами, не имеющими взаимной задолженности?
— Очевидно, эти «гибриды» выгодны?
— Конечно, ведь в каждом взаимозачете принимает участие два-три и более субъектов, которые получают в итоге 5—6 % прибыли, да и от налогообложения уходят. Я могу привести десяток примеров, как наши ведущие институты — ортопедии, онкологии, а также учреждения просвещения и даже учреждения социальной защиты населения имели взаимозачеты по бюджетной задолженности с ликероводочными заводами, заводами шампанских вин и т.д., и т.п. Так, например, Киевским НИИ онкологии и радиологии проведен взаимозачет платежей с Харьковским заводом шампанских вин за услуги по поставке медицинского оборудования стоимостью 738 тыс. грн. Харьковским НИИ ортопедии и травматологии и ЗАО «Артемовский ликероводочный завод» подписан протокол на взаимозачет платежей с ООО «Цезарь» за оказанные услуги по питанию, поставке медикаментов и оборудования на 800 тыс. гривен.
Управлением социальной защиты населения Винницкой обладминистрации, Винницким государственным экспериментальным протезно-ортопедическим предприятием проведен взаимозачет с ликероводочным заводом на 600 тыс. грн. при участии посредника СП «Вин-Фор-Лайн». Во всех приведенных для примера случаях на время подписания протокола взаимозачета кредиторская задолженность отсутствовала, услуги не были оказаны, основным документом для проведения взаимозачетов служили фиктивные акты сверок взаиморасчетов. Специалистами Счетной палаты в текущем году выявлено более 400 случаев незаконного проведения взаимозачетов. Вдумайтесь в такую цифру: в 1997 году за счет взаимозачетов доходная часть государственного бюджета выполнена на 22,9 процента и расходная — на 16,3 процента.
— Вы обнародуете факты колоссальных злоупотреблений с деньгами налогоплательщиков. Можете ли вы сказать, каков практический эффект от таких выступлений? Есть ли гарантия прекращения злоупотреблений?
— Раньше мы имели право блокировать счета нарушителей, однако год назад Конституционный суд лишил нас этого права. Сейчас мы действуем по-другому. Во-первых, обнаружив злоупотребления, мы сразу направляем документы в Генеральную прокуратуру. Во-вторых, мы имеем право требовать от руководства объектов проверки, а также от центральных органов исполнительной власти применения мер административного воздействия к нарушителям. Это только пока... Я говорю пока, потому что убежден, что мы обязательно дождемся того времени, когда по каждой проверке нарушители будут нести наказание. Я верю, что через три-четыре года мы станем высшим арбитражно-финансовым органом. Но сейчас к этому не готова система управления в государстве. Как не готовы к открытому и прозрачному механизму использования публичных финансов все структуры исполнительной власти.
Вообще же, как мне кажется, мы перешли ту черту, за которую заступать нельзя. Мы непозволительно широко насадили систему виртуальности в использовании бюджетных средств. Я бы сказал, что у нас решения принимаются на грани фола, то есть как будто нечто сделать, в принципе, и можно, но в то же время в наших условиях этого делать категорически нельзя. Вот принимается закон о бюджете на 1998 год, вводится норма о защищенных статьях (то есть тех, которые нельзя сокращать. — Ред.). В мае месяце мы обращаемся с запросом: сколько миллиардов гривен стоит эта норма? Никто не знает. Обращаемся в Министерство финансов: «Давайте разберемся, сколько на эти статьи нужно денег?». С трудом сосчитали: из 21 млрд. грн. доходной части 15 млрд. — защищенные расходы. Это в начале года. А уже сегодня на защищенные статьи приходится гораздо больше расходов. Практически всего бюджета не хватает на финансирование этих статей. Тогда зачем вообще нам нужна такая норма закона, если мы точно знаем, что ее не выполним? И самое главное — за этот абсурд никто не несет никакой ответственности. Вы думаете, в проекте бюджета на 1999 год что-то изменилось? Изменилось, но не в лучшую сторону.
— Очевидно, бюджетный беспредел начинается еще на стадии планирования невыполнимых доходов...
— И это есть, но я не так подхожу к этому вопросу. Не надо считать составителей и исполнителей бюджета непрофессиональными людьми. Надо понять их интерес. Обратите внимание, бюджет прошлого года, как показал анализ, в день принятия являлся вполне реальным. Но существует система исполнения бюджета, и именно она делает его нереальным. Что представляет собой бюджетный процесс? Это система законодательных актов, которые регламентируют сбор и расходование бюджетных средств. Так вот, после ряда управленческих решений и принятия целой системы подзаконных актов, бюджет со временем превращается в нереальный. Закон о бюджете уже не исполняется, он трактуется, и одновременно его выполнение берется на ручное управление. Я могу сегодня утверждать, что подавляющее большинство богатых людей Украины сделали свое богатство именно на так называемой нереальности бюджета. Источники их богатства — это, во-первых, денежные ресурсы самого бюджета, во-вторых, использование законодательных льгот, в-третьих, незаконное использование государственной собственности.
Смотрите, в прошлом году вследствие предоставления бюджетных льгот бюджет не получил около 20 млрд. грн. Эта сумма больше всех поступлений в госбюджет за весь 1997 год. В 1998 году ситуация не изменилась. Сумма предоставленных льгот только за I квартал составила 6 млрд. грн. Причем самые большие льготы были предоставлены налогоплательщикам Киева — около 2 млрд. грн. (что в 2,5 раза больше, чем фактические поступления в бюджет); в Днепропетровской области — 1,1 млрд. грн. (в 3,5 раза больше бюджетных поступлений); в Донецкой области — 811 млн. грн. (больше госдоходов в 1,7 раза). То же положение можно констатировать и в разрезе отраслей.
— А сельское хозяйство?
— О сельском хозяйстве мне даже неудобно говорить. О его приоритете говорят все, и очень громко. Но... на закупку зерна, начиная с 1994 года, в бюджете регулярно предусматривалось около 700 млн. грн., что за четыре последних года составило 2700 млн. грн. Но из этих миллионов производители зерна никогда и гривни не получали. Почему? Потому что для получения денег создаются структуры типа ДАК «Хлеб Украины», «Украгротехсервис» и т.п. Дальше деньги делятся на три потока: на покупку удобрений, машин, топлива, цены на которые (для села. — Ред.) создаются системой посредников. Цены на зерно тоже устанавливаются посредником. Естественно, первые завышенные, а вторые заниженные. Как результат, селу не хватает выращенного урожая, чтобы (по заниженным ценам. — Ред.) расплатиться с посредником. После этого радетели от агропромышленного комплекса начинают лоббировать списание долгов аграриям. Но почему нужно прощать такие долги, если эти миллиарды гривен получили не аграрии? И такая история в каждой статье госбюджета. В каждой статье при определенном умении и желании (и безнаказанности) заложен элемент, который называется «крантик», из которого вытекают бюджетные деньги, превращающиеся в конкретную прибыль конкретных негосударственных структур.
— Скажите, пожалуйста, но какой смысл принимать бюджет, если он в любом случае будет не выполнен, или, попросту говоря, разворован?
— Это крайности. Без бюджета государству жить нельзя — это документ высокой государственной важности, он обеспечивает нашу с вами безопасность, социально-экономическое развитие страны. Кроме того, поверьте, нас заставят принять бюджет. Мы набрали слишком много долгов, чтобы жить без бюджета.
— А какой бюджет, по вашему мнению, может устроить наших кредиторов?
— Практически любой. Лишь бы это был бюджет, из которого можно было получить долги, средства на их обслуживание.
— Говорить о бюджете и не коснуться вопроса внебюджетных фондов нельзя. Какова ситуация с этой проблемой на сегодняшний день?
— Мы исходим из того, что сегодня недопустимо, чтобы параллельно с государственным бюджетом функционировала система внебюджетных фондов и фондов специального назначения. В прошлом году в эти фонды было направлено более 4 млрд. гривен, из них свыше одного миллиарда — чисто бюджетные средства. Месяца четыре назад (когда на страну надвигалась катастрофа) я выступал на заседании Совета безопасности и говорил о недопустимости сложившейся практики, когда каждый министр имеет по 2-3 внебюджетных фонда. В Украине на начало 1997 года было более 600 внебюджетных фондов, а сейчас их около двух тысяч, тогда как в Англии — три, во Франции — четыре. У нас же они продуцируются постоянно, и мы постоянно вынуждены говорить об этом и Кабинету Министров, и Верховной Раде.
— После вашего выступления на Совете безопасности что-то изменилось?
— Отменили штук пять, но главное — не изменилась система их создания и формирования, сама идея этого процесса. Вы должны понимать, что нам недостаточно принять хорошее законодательство. Необходима система мер по его исполнению, система управления социальными процессами в государстве, персональная ответственность. И надо учесть громадное сопротивление сил, которые из бюджета сделали кормушку и толкают самый реальный бюджет на нереальность со дня его принятия.
— Валентин Константинович, читатели «Дня» знают вас как политика, ученого, государственного деятеля с большим жизненным, практическим опытом работы. Но очень мало знают о Симоненко как о человеке, киевлянине, о ваших личных планах, увлечениях. Расскажите немного о себе.
— Я всегда считал, что человек не должен жить растительной жизнью, его жизнь должна быть многоплоскостной и многогранной. Положение и внутренний комфорт должны определяться не той или иной ситуацией, а жизненной позицией. Так всегда надежнее и устойчивее, хотя гораздо труднее.
Киевлянином я стал совсем недавно. Как бывший мэр города Одессы (пока единственно рожденный в ней) я был и остался одесситом. Вот и сегодня подарил вам ряд монографий, которые аккумулируют мощь и потенциал Одесского региона, Юга Украины. Ну, а если говорить о Киеве, это действительно красивый город. Но работы по его реконструкции проводятся как-то лихорадочно, по системе «блицкрига». Если реконструкция Крещатика — то только к Октябрьским праздникам, извините, ко Дню независимости. Если памятник Грушевскому — обязательно в двадцатиградусные морозы и ко Дню... Такое впечатление, что при развитии города не учитывается простая жизненная истина: все, что делается очень быстро — забывается, а если сделано некачественно и некрасиво — помнится всегда. Конечно, есть объективные причины — отсутствие реального самоуправления в городе, но это не повод для молниеносных градостроительных операций. Ведь город — это многофункциональный живой организм. Об этом не стоит забывать.
— Валентин Константинович, извините, но вы почему-то всегда очень скромно умалчиваете о своем давнем и любимом занятии, которое действительно подчеркивает и раскрывает все стороны вашего характера. Это любовь к горам, альпинизм.
— Ну почему? Я никогда не скрывал, и все, кто знает меня давно, убедились, что горы — это действительно неотъемлемая часть моей жизни. Как мастер спорта, президент Федерации альпинистов Украины горжусь тем, что являюсь руководителем первой национальной украинской экспедиции на Эверест, и уже 20 лет я президент Альпклуба «Одесса». Но об этом давайте поговорим в другой раз. Здесь в двух словах всего не расскажешь... Даже не начнешь разговор.
