— На мой взгляд, относительно неприкосновенности депутатов местных советов двух вариантов быть не может. В декабре 1997 года Конституционный Суд принял решение по делу о Счетной палате, согласно которому неприкосновенностью в Украине пользуются только глава государства, народные депутаты Украины (т.е. члены Верховной Рады) и судьи. И все. В сегодняшнем случае я рассматриваю эту тему как сугубо политический трюк. Она стопроцентно обречена на то, что будет соответствующее негативное решение Конституционного Суда. Откровенно говоря, если бы я был действующим судьей КС, я сделал бы еще проще. По моему мнению, можно принять процессуальное постановление КС — и это будет правильно, ведь соответствующий закон был принят фактически в нарушение упомянутого решения Конституционного Суда, игнорируя это решение — и обратиться в Верховную Раду относительно неприемлемости этого положения.
«ВЛАСТЬ — НАРОДУ!»
— Немалый резонанс в экспертной среде вызвало одно из последних решений КС — о том, что единственным законным способом принятия Конституции Украины является всеукраинский референдум. Ведь пять лет назад КС имел относительно этого другое мнение...
— Если помните, в 2000 году президент подписал указ относительно вопросов, которые выносятся на референдум. Этот указ был обжалован в Конституционном Суде. У меня было такое впечатление, что тогда некоторые судьи КС побаивались референдума относительно новой Конституции, боялись, что это приведет к ликвидации самого Конституционного Суда...
— Как такое могло быть?
— Это вы правильно спрашиваете, но ведь у страха, как говорят, глаза велики... Итак, часть судей побаивалась, что будет или же вообще ликвидирован Конституционный Суд, или же изменен порядок его формирования. Эта проблема, кстати, возникала и во время обсуждения конституционной реформы, — в некоторых проектах внесения изменений в Конституцию были и такие предложения: половину из 18 судей КС назначает президент, половину — парламент. То есть судебная «ветвь» власти отстраняется от этого процесса... Поэтому в 2000 году и приняли решение, в котором было определено приблизительно так: для того, чтобы выяснить, можно ли принимать Конституцию на референдуме, следует провести референдум по вопросу, можно ли на референдуме принимать новую Конституцию. Классика Аркадия Райкина: «Дайте мне справочку, что мне нужна справочка».
Но часть судей уже в то время понимала, что нельзя категорически отрицать возможность принятия Конституции на референдуме. Это почти то же самое, что отрицать возможность вообще принятия новой Конституции. К слову, история знает пару примеров формально «вечных» конституций, — одной из них является, насколько я помню, конституция Мексики, которая — там так и записано — «не может быть изменена даже революцией». Кстати, эта конституция с 1917 года действует и до сегодняшнего дня.
— Неужели в нее за это время не вносили правок?
— Очень много — несколько сотен. То есть форма остается, содержание же, безусловно, меняется. Есть практика — она начата во Франции в 1875 году, во времена так называемой Третьей республики, и воспроизводится во многих других конституциях, когда устанавливают таким образом: «республиканская форма правления не может быть упразднена». То есть когда французам «надоели» императоры, они решили таким способом увековечить республиканский строй. Это предостережение есть и в действующей конституции Франции. Подобные положения являются так называемыми неизменными положениями основных законов. Но их объем и содержание ограничено.
К слову — на это мало кто обращает внимание, — в статье 22 Конституции Украины определено, что конституционные права и свободы гарантируются и не могут быть упразднены. То есть положение о правах и свободах человека и гражданина при внесении изменений во второй раздел Конституции могут быть только расширены по содержанию. В то же время их можно корректировать, приняв новую Конституцию.
У юристов есть две «технологии»: первая — принятие нового акта и, соответственно, отмена де- юре или де-факто предыдущего однопредметного. В нашем законообразовании часто употребляется другая «технология»: Верховная Рада принимает решение, изложив «старый» закон в такой-то редакции, — и далее может идти практически новый текст. То есть под видом полной ревизии принимается, по сути, новый закон.
Однако новая Конституция Украины может быть принята, по моему мнению, только одним способом: так, как отметил в своем последнем решении относительно толкования положений, в частности, статьи 5 Основного Закона Конституционный Суд. Хотя возможна частичная ревизия действующей Конституции путем внесения в нее изменений по решению Верховной Рады. Но невозможно парламентским решением полностью ревизовать Основной Закон, ведь его первый, третий и тринадцатый разделы должны меняться другим способом, чем остальные. Если все другие разделы может менять Верховная Рада — в два этапа (на одной сессии ВР нужно абсолютное большинство, на следующей — квалифицированное), то первый, третий и тринадцатый меняются на основании парламентского решения, принятого квалифицированным большинством от состава ВР с его последующим утверждением референдумом. Поэтому выходит, что принять новую Конституцию под видом полной ревизии действующей Верховная Рада не может. А изменение Основного Закона по частям не будет принятием новой Конституции.
И второй очень важный момент. Конституция Украины 1978 года уполномочивала Верховную Раду принимать новую Конституцию Украины и вносить в нее изменения. Поэтому действующая Конституция абсолютно легитимная, поскольку была принята установленным предыдущим Основным Законом образом. Вот если бы она принималась на референдуме, тогда были бы проблемы, в частности юридические. Но сейчас Верховная Рада таких полномочий не имеет. Возникает вопрос: а кто имеет? Вот в части третьей 5 статьи Конституции и признано, что исключительно народ имеет право определять и менять конституционный строй Украины. Что такое народ? С юридической точки зрения, это, в частности, избирательный корпус, совокупность избирателей...
— Некоторые эксперты указывают на то, что Конституционный Суд не дал определения понятию «конституционный строй»...
— Дамы и господа, конституционный строй — это то, что установлено Конституцией! В любом учебнике об этом написано!.. Почему Конституционный Суд не определил это в своем решении, как говорят, «в лоб», — возможно, это вопрос в Конституционный Суд. Но для меня здесь нет проблемы. Конституционный строй — это все общественные отношения, урегулированные Конституцией, в связи с чем они приобрели характер соответствующих правовых отношений. Есть еще понятие «государственный строй» — оно несколько другое по содержанию. Это, собственно говоря, все те отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности государственного механизма.
Итак, цитирую соответствующее решение КС: «По мнению Конституционного Суда Украины, положение части третьей статьи пятой нужно понимать так, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти, может реализовать свое право определять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины на всеукраинском референдуме...». Все четко!.. Тем более, что на сегодня существует правовая база для проведения соответствующего референдума, — закон о всеукраинском и местные референдумы от 1991 года, который был реализован уже дважды...
Откровенно говоря, я считаю, что референдум — это своеобразный «острый нож», которым может быть травмирован парламент. Гражданин может сказать: зачем нам парламент, если можно законы принимать на референдуме? В советские времена референдум не любили, — если вы заметили, до 1991 года ни одного референдума не проводили. Хотя Конституция СССР 1977 года предусматривала, что «важнейшие вопросы государственной и общественной жизни могут быть вынесены на общесоюзный референдум». Дело в том, что Советами манипулировать было значительно легче, чем референдумом. Референдум — это не совсем советский способ разрешения того или иного вопроса, поэтому к нему относились с опаской. С другой стороны, референдумы, проведенные в некоторых постсоветских странах, в известной степени скомпрометировали этот механизм непосредственной демократии.
— Многие считают, что и всеукраинский референдум 2000 года был, так сказать, «управляемым»...
— Я наблюдал, как вели себя в кулуарах Конституционного Суда некоторые участники производства, о котором шла речь. Один из вызванных в КС — глава одной из инициативных групп по проведению референдума 2000 года — кричал на члена ЦВК: «Ты мне пообещал, что меня не будут допрашивать, а меня…» То есть я понял, какие средства тогда применялись. Было очевидно, что и кое-кто из того состава Центризбиркома тогда послушно выполнял указания... Но при условии, если референдум проводится в полном соответствии с законом, в нормальном, так сказывать, общественно-политическом режиме, — какие могут быть возражения? Или следует сказать: у нас народу непосредственно власть не принадлежит. А принадлежит только его избранным и назначенным представителям. Но ведь представительская демократия тоже может быть контролируемой, — это понимали еще в XVIII веке. Тогда же появились термины «парламентская тирания», «парламентская клика»...
ПАРАДОКСЫ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
— Вы хотите сказать, что нынешним решением относительно 5 статьи Основного Закона Конституционный Суд как будто рассчитался с народом за то, что задолжал ему пять лет назад?
— Нет, думаю, долга, в принципе, не было... Как по мне, нынешнее решение было вполне очевидным, хотя оно многим и не нравится... Хочу также отметить, что никакого — я отвечаю за свои слова — внешнего давления или направленного влияния в этом случае на Конституционный Суд не совершалось. Кстати, в политических дискуссиях на эту тему часто происходит подмена понятий. Например, президент обратился в КС с представлением. Пока не началось осуществление, для президента будет абсолютно нормальным сформировать свою активную позицию по этому вопросу. Это есть форма доведения его позиции до ведома не только Конституционного Суда, но и общественности. И считать это давлением на КС — абсурдно.
Я много раз говорил, что ни одно решение Конституционного Суда не является идеальным. Но игнорировать их нельзя. Конечно, если допускаются ошибки, со временем их следует исправлять, для этого есть соответствующие правовые способы, возможно, и политические средства... Возвращаясь к решению, о котором шла речь, хотел бы открыть вам маленький «секрет»: у нас было желание, была попытка — со стороны, в частности, бывшего председателя КС — подтянуть все «хвосты». Одним из таких «хвостов» было дело, о котором идет речь. К сожалению, из-за неполного состава КС решения по некоторым делам так и не были приняты, и эти дела переданы нашим преемникам.
— Дело в том, что у нас, так сказать, заведено в каждом подобном решении, в частности Конституционного Суда, видеть определенный подтекст: мол, он наверно принят «под ситуацию», кто-то это хочет использовать в каких-то своих планах, схемах и тому подобное...
— Я не могу исключить такой подход относительно всех решений Конституционного Суда. Более того, у меня, я об этом вам уже говорил, сформировалось внутреннее убеждение, что на протяжении девяти лет некоторые решения действительно принимались по принципу «дорога ложка к обеду». Но это конкретное решение к таким не принадлежит.
Кстати, активность, скажем так, вокруг Конституционного Суда является, на мой взгляд, парадоксальным свидетельством демократического общественного развития. Мне трудно представить, чтобы в некоторых постсоветских странах активно обжаловались в конституционном суде какие-то акты президента и тому подобное. Это свидетельствует также о том, что Конституционный Суд Украины находился, возможно, в наиболее сложном положении среди всех остальных на постсоветском пространстве, — кроме стран Балтии, где несколько иная ситуация. Я могу это утверждать еще и потому, что был практически во всех конституционных судах государств-членов СНГ, встречался с коллегами...
— Последнее, уже упомянутое решение КС относительно осуществления власти народом было ответом не только на вопросы 60-ти народных депутатов, не ограничит ли изменение порядка избрания президента права народа, но и на просьбу трех граждан пояснить конституционную норму, согласно которой единственным источником власти в Украине является народ (5 статья Конституции). Кстати, когда оно было принято?
— В конце прошлого года. Эти два обращения поступили почти одновременно и являются близкими по предмету, поэтому их и объединили. Это дело — об осуществлении власти народом — мы рассматривали в закрытой части, пытаясь принять решение, больше чем на десяти заседаниях. «Роды», как всегда, были тяжелы. Соответствующие обращения не просто, как кое-кто сейчас стремится преподнести, год лежали, а потом Конституционный Суд, мол, решил кому-то подыграть, чтобы сломать конституционную реформу и т.п. Если бы это решение не было принято, где-то через полгода новый состав КС продолжил бы рассмотрение этого дела, ведь он не имел бы права проигнорировать уже открытое производство. Что началось бы? Заявления вроде: «Конституционный Суд снова, по указанию президента, премьера, председатели ВР, другого «фигуранта» (нужное подчеркнуть), возвращается к ревизии конституционной реформы!..» Если бы мы это дело любым способом, вульгарно, с нарушением процедуры, прекратили, начался бы не меньший шум. То есть любое наше действие в этом случае было бы использовано против нас! И против здравого смысла!
О «БИЦЕФАЛАХ», «АНГЕЛАХ» И ДРУГИХ
— Как вы оцениваете степень готовности ветвей власти к изменению ее модели?
— Есть определенная опасность. Наш парламент — кое-кто любит употреблять такое выражение — плохо «структурируемый». Парламентские фракции часто производят впечатление образованных из конъюнктурных рассуждений: под решение каких-то групповых или даже индивидуальных заданий, на определенный период и тому подобное. Ответственные на вид народные депутаты говорят о деньгах, которые якобы «гуляют» в парламенте... К слову, странно: компрометируют власть, сами себя, — лично я это не воспринимаю... Возникает проблема: если с первого января следующего года заработают механизмы по содержанию политической реформы, а, скорее всего, так и будет, — вся эта проблема, как говорят, неструктурированности может быть перенесена на правительство.
Я глубоко убежден, что в исполнительной власти должна быть жестко выстроенная вертикаль. В исполнительной власти существуют такие понятия, как подчиненность и подведомственность. Однако, в соответствии с конституционной реформой, внедряется уникальная вещь — шесть порядков замещения руководящих должностей в системе исполнительной власти. Считаем: премьер-министр — одним способом. Члены правительства, кроме министров обороны и иностранных дел, — вторым способом (предлагаются премьером). Министры обороны и иностранных дел — предлагаются президентом — третьим способом. Председателя Фонда госимущества, Антимонопольного комитета и тому подобное — четвертым способом. Руководители других центральных органов исполнительной власти — пятым способом. Руководители местных органов исполнительной власти — будут назначаться и будут освобождаться президентом — шестым способом. В мировой практике — максимум три способа, а обычно два: глава правительства — одним способом, остаток соответствующих руководителей — вторым. У нас шесть. Это может повлечь к нежелательным последствиям, в частности, к разрушению так называемой исполнительной вертикали.
А может, начать с другого — принципиально решить, в состоянии ли парламент, который формируется и функционирует в нашем постсоветском обществе, когда политическая система еще, так сказать, «флюидна», когда политические партии далеки от классического понимания партий, быть эффективным «главарем» правительства? Этот вопрос не только для юристов. Не является ли важным, чтобы была четкая политическая ответственность Кабинета Министров за объекты и последствия? Я скажу вам одну вещь: когда в действующей Конституции выписывали статус Кабинета Министров Украины (я был одним из так называемых «литературных негров» — членов рабочей группы Конституционной комиссии), фактически была поставлена задача сделать так, чтобы президент не нес политической ответственности за деятельность правительства. Но в то же время оставался центром относительно функционирования исполнительной власти. Так оно практически сейчас и есть. Поэтому и записали такую внешне странную конституционную формулу (113 статья): «Кабинет Министров является высшим органом в системе органов исполнительной власти». Но если бы правительство было «высшим органом исполнительной власти», как, например, установлено в конституциях Чехии, Эстонии и тому подобное (и как, кстати, ошибочно пишут некоторые наши журналисты), в системе исполнительной власти формально не было бы места президенту. И это была бы парламентская республика. Кстати, с 1 января 2006 года соответствующая норма действующей Конституции будет проблемной, поскольку местные органы исполнительной власти правительству фактически не будут подчиняться. Кабмин не будет иметь, как мы уже говорили, организационных и дисциплинарных рычагов воздействия на местные органы исполнительной власти, чем будет разорвана система, о которой речь идет в статье 113.
Характерно, что такое или подобное конституционное «крючкотворство» можно наблюдать в содержании конституций всех членов СНГ. Французы (они первые прописывали подобную норму под де Голля, кстати, он сам прикладывал к этому руку) выдумали для этого явления срок «дихотомия» (раздвоенность) исполнительной власти. Говорят еще «дуализм исполнительной власти», у нас один умник назвал это «бицефализмом» — двухголовостью... Но ведь это патология какая-то, не так ли? То есть тут есть проблема. Думаю, все уже понимают, что так называемая политреформа делалась прежде всего для того, чтобы, по выражению известного политика, «у ангела не выросли рога». То есть в ее основу положены субъективные подходы...
— Какие еще конституционные нормы, с точки зрения специалиста, который на протяжении 9 лет толковал Конституцию, нуждаются в совершенствовании?
— Скажем, мелочь: в отличие от отечественных конституционных новелл, ни в одной конституции мира не говорится о заместителях председателей парламентских комитетов, — это вопрос регламентного характера. Я также не могу понять старую норму относительно депутатских запросов к президенту. По-моему, это форма политического мазохизма, ведь все происходит по принципу «писатель пописывает, читатель почитывает», и никаких реальных последствий подобные обращения, как правило, не имеют. В 86 статье, где речь идет о запросе народного депутата, сказано: имеет право обратиться с запросом, в частности, к руководителям предприятий различных форм собственности. Интересно. Кто-то, например, — частный предприниматель, к нему обращается народный депутат, и он должен отвечать, а ответ объявляется на заседании парламента... Это же нарушение идеи нерушимости права собственности!.. Но ведь в проекте Конституции говорилось о другом — о том, что народный депутат Украины (лучше было бы — группа депутатов, но можно и так) имеет право на сессии Верховной Рады обратиться в Кабинет Министров Украины, — это называется, начиная с XVIII века, «интерпелляция». Смысл интерпелляции в том, что оппозиция обращает внимание на просчеты или провал в работе отдельного министра или правительства в целом. Правительство на протяжении определенного срока — конечно, до семи дней — готовится к ответу, потом отвечает в парламенте, там же происходит обсуждение, после чего может быть поставлен вопрос о вотуме недоверия правительству. Поэтому в Конституции Украины следующая после 86 статьи (о депутатском запросе) 87 статья — о вотуме недоверия, но они в действующих редакциях оказались не связанными между собой. А запрос к президенту — это вообще экзотика, нет такого в Европе... В нашей же Конституции, как результат известного политического компромисса, подобных советских «рудиментов» довольно много. Их наличие побуждает к размышлениям по поводу того, можно ли ситуацию исправить только соответствующим «латанием» Основного Закона.
Требуется также, считаю, внедрить положение о конституционной жалобе граждан. У нас такого института нет, хотя разговоров по этому поводу было достаточно. Поэтому сегодня Конституционный Суд занимается, простите, конституционными «разводками» по вопросам полномочий — президента налево, парламент направо и тому подобное. Между тем конституционная жалоба граждан — это дополнительный механизм защиты их конституционных прав.
Не могу не коснуться судебной реформы, точнее необходимости ее обеспечения конституционными средствами. Но это отдельная и очень важная тема.
