Являясь принципиальными сторонниками идей парламентско- президентской республики и партийно-пропорциональной избирательной системы, которые были высказаны Президентом в его обращениях к народу 24 августа 2002 г. и 5 марта 2003 г., мы хотим предложить свои соображения о возможном плане проведения политической реформы и свой «минималистский» вариант проекта конституционных изменений.
ЭТАПЫ
Комплексную трансформацию политической системы — а именно в этом нуждается Украина — невозможно провести одномоментно. Поэтому речь идёт об этапах. Учитывая сложную процедуру внесения изменений в конституцию, а также отсутствие устойчивого идеологически однородного большинства в Верховной Раде, способного взять на себя ответственность за проведение реформы, мы считаем, что следует ограничиться внесением минимального количества поправок в действующую Конституцию — по крайней мере, на первом этапе. В то же время их должно быть достаточно для того, чтобы законодательно обеспечить переход к парламентско-президентской модели государственного устройства.
Очевидно, первый этап реформ следует завершить до начала президентской избирательной кампании (желательно — до конца текущего года), чтобы наши граждане, да и сами кандидаты знали, какие полномочия будут у нового президента страны.
Задачами первого этапа реформы, на наш взгляд, должны быть:
— Принятие нового закона о выборах депутатов парламента на основе партийно-пропорциональной системы.
— Внесение изменений в Конституцию, обеспечивающих перераспределение прав и ответственности между президентом, Верховной Радой и Кабинетом министров.
— Принятие нового «Закона о партиях» или изменений к уже действующему закону.
— Внесение изменений в регламент работы Верховной Рады, которые должны определить права парламентского большинства и оппозиции.
На втором этапе (до 2005 г.) — завершить реформу судебной системы Украины, завершить законодательное обеспечение деятельности неправительственных неприбыльных организаций (третьего сектора).
На третьем этапе (2006— 2008 гг.) — провести административно-территориальную реформу и завершить реформу местного самоуправления, а уж затем (если в ходе проведения реформ выявится соответствующая потребность) внести в Конституцию поправки, которые предусматривают создание второй палаты парламента, состоящей из представителей регионов, а также соответствующие поправки в избирательный закон.
БЛИЖАЙШИЕ ЦЕЛИ
Ниже рассматриваются реформы лишь первого этапа. Поскольку на сегодня только этот этап представляется актуальным, именно его необходимо разработать в деталях. Предложения по последующим этапам будет иметь смысл рассматривать тогда, когда вариант первого этапа будет, по крайней мере, утверждён.
Основные цели первого этапа:
1. Главная цель — создание условий для формирования дееспособной и ответственной перед обществом власти.
2. Создание системы сдержек и противовесов, обеспечивающих традиционное для европейских демократий разделение властей.
3. Укрепление партийной системы.
4. Усиление влияния граждан на формирование властных структур и политику власти.
Обратим внимание на то, что одновременная реализация в процессе реформы этих целей представляет собой весьма непростую задачу. Прежде всего, потому, что в ряде отношений эти цели конфликтуют друг с другом. Например, введение в конституционную систему элементов баланса (типа «сдержки и противовесы») может приводить к размыванию политической ответственности субъекта власти. Отсутствие же этого баланса может быть причиной злоупотребления властью или даже провоцировать ее. Таков смысл конфликта целей №1 и №2.
Аналогично обстоит дело с целями №3 и №4. Цель «укрепления партийной системы» может, при определенных условиях, противоречить цели «усиления влияния граждан на формирование властных структур». Для достижения цели №3 необходим переход на чисто пропорциональную систему выборов, при которой попасть в парламент другим (т.е. внепартийным) путём будет невозможно. Избиратель же при выборах по партийным спискам лишается возможности прямого влияния на то, кто конкретно будет заседать в парламенте, так как формирование списка — дело сугубо внутрипартийное (часто оно зависит почти исключительно от воли лидера партии или блока).
В различных конституционных системах эти противоречия разрешаются по-разному. И здесь важно определиться с приоритетами целей. Формулируя свои предложения, мы пытались учесть уроки нашей недавней истории, степень развитости политических институтов в Украине, характер и интенсивность угроз демократическому развитию страны.
Итак, сначала кратко об изменениях в законодательстве, не требующих внесения изменений в Конституцию.
ОБ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ЗАКОНЕ
Начать реформу важно с принятия нового избирательного закона на партийно-пропорциональной основе. Без принятия этого закона большинство целей, связанных с изменениями в Конституции, не будут достигнуты. Ведь если в парламенте будет много «независимых» кандидатов, избранных в одномандатных округах, будет очень трудно (почти невозможно) быстро сформировать правительство, и тогда возникнет парламентский кризис. Премьер-министр не сможет взять на себя ответственность за деятельность правительства, судьба которого будет зависеть от позиции депутатов, принимающих те или иные решения лишь по собственному усмотрению. Только при условии, что за деятельность правительства отвечает партия или коалиция партий (что более реально в наших условиях), можно предоставлять премьер-министру главенствующую роль в исполнительной власти.
Мы специально подчёркиваем необходимость скорейшего принятия этого закона, чтобы как можно раньше начать активное строительство партий. А оно может начаться только при условии, что большинство желающих сделать политическую карьеру (включая ведущих политиков и влиятельных бизнесменов) убедится: пройти в парламент можно только работая в партии, и что альтернативы этому нет. Если немедленно не принять закон о партийно-пропорциональной системе выборов, к парламентским выборам весной 2006 г. большинство партий будут не готовы.
Новый избирательный закон, предусматривающий партийно-пропорциональную систему выборов народных депутатов, можно принять уже на этой сессии парламента. В высшей степени желательно, чтобы этот закон был поддержан достаточно большим числом голосов, как, впрочем, и другие законы, обеспечивающие первый этап реформы. Это свидетельствовало бы о том, что поиск компромисса небезнадёжен. Можно, конечно, «передавить» и проголосовать 226-ю голосами какой-то вариант закона. Но это было бы плохим началом реформы. Ведь для её реализации необходимо 300 голосов.
О «ЗАКОНЕ О ПАРТИЯХ»
Основные положения этого закона могли бы быть следующими:
— Партии, которые претендуют на участие в парламентских выборах, должны иметь в своем составе не менее 5000 членов и, как минимум, 13 областных организаций, в каждой из которых должно быть не меньше 100 членов партии.
— В партийном уставе должно быть предусмотрено строгое наказание (вплоть до исключения из партии) за политическую деятельность членов партии, противоречащую ее программным установкам. Если депутат парламента, прошедший в ВР по партийному списку, многократно голосует вопреки принятому фракцией решению, его поведение как члена партии выносится на обсуждение съездом партии или уполномоченным съездом партийным органом, который принимает соответствующее решение. Переход депутата в другую фракцию должен быть равнозначен утрате им депутатского мандата. Возможно, следовало бы внести норму, в соответствии с которой каждый член партии, чья фамилия внесена в избирательный партийный список, еще до выборов обязан принять на себя соответствующее письменное обязательство.
— Партийный список должен утверждаться партийным съездом, причем в «проходной» части списка должно быть, как минимум, четыре представителя региональных партийных организаций.
— Решение партии войти в правительственную коалицию, как и условия такого вхождения, должны быть подтверждены съездом партии или уполномоченным съездом партийным органом.
— Закон должен предусматривать перерегистрацию партии за год до парламентских выборов.
Суть изменений в регламенте работы Верховной Рады — определить правовой статус парламентского большинства и оппозиционных фракций. Желательно, чтобы акцент был сделан на роли партийных фракций как внутри большинства, так и в оппозиции. Важно, чтобы депутаты как на сессии, так и в комиссиях выступали главным образом в качестве представителей фракций. Свою личную точку зрения они вправе отстаивать при обсуждении позиции своей партийной фракции. Роль спикера парламента должна быть ограничена чисто процедурными вопросами, связанными с ведением сессии.
ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИИ УКРАИНЫ
Предлагаемые конституционные изменения в основном сводятся к перераспределению полномочий между президентом, Верховной Радой и премьер-министром. Для этого достаточно внести изменения в следующие статьи Конституции Украины: «Кабинет Министров Украины. Другие органы исполнительной власти», «Президент Украины», «Верховная Рада Украины» (с формулировками соответствующих статей Конституции можно познакомиться на сайте www.analitik.org.ua).
Вся полнота ответственности за экономическую, социальную и гуманитарную политику украинского государства ложится на избранного парламентским большинством «сильного» премьер-министра и сформированное им правительство. Кабинет Министров подконтролен и подотчетен Верховной Раде. Президент остается гарантом внешней и внутренней безопасности страны.
Остановимся на предлагаемых изменениях более детально.
1. Президент остается гарантом правопорядка и национальной безопасности Украины. Он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, Председателем Совета национальной безопасности и обороны, представителем Украины в международных отношениях.
Президент имеет право вето на принятые Верховной Радой законы, касающиеся международных обязательств Украины.
2. Премьер-министр осуществляет руководство исполнительной властью. Премьер-министр определяет основное направление внутренней политики и несет за нее персональную ответственность. В рамках этого общего политического направления каждый министр самостоятельно руководит подконтрольной ему сферой деятельности и несет за нее персональную ответственность. В случае разногласий между министрами решение по поводу спорного вопроса принимает на своем заседании Кабинет Министров.
3. Премьер-министра избирает Верховная Рада. Кандидатуру премьер-министра, по предложению лидера победившей на парламентских выборах партии или коалиции партий, представляет в Верховную Раду президент. Если предложенная президентом кандидатура не получила поддержки большинства депутатов, Верховная Рада выдвигает нового кандидата и проводит второй тур голосования. Если и второй тур голосования не даст результатов, Верховная Рада назначает третий тур голосования. В случае поддержки в любом из туров предложенного кандидата большинством от конституционного состава Верховной Рады президент Украины объявляет его премьер-министром Украины.
Если три тура голосования в Верховной Раде не дали положительных результатов, президент предлагает собственного кандидата. Если и эта кандидатура не получает поддержки большинства Верховной Рады, президент распускает Верховную Раду и объявляет о внеочередных выборах.
4. Премьер-министр формирует правительство и назначает руководителей центральных органов исполнительной власти, за исключением тех, чья деятельность связана с обеспечением правопорядка, национальной безопасности и выполнением международных обязательств Украины.
Премьер-министр обязан согласовывать с президентом кандидатуры на посты министров иностранных дел, внутренних дел, обороны, председателей СБУ и Комитета по делам охраны границ, а также глав областных и районных администраций, гг. Киева и Севастополя.
Если согласовать эти кандидатуры не удается, президент имеет право назначать председателей СБУ и Комитета по охране границ, а премьер-министр — остальных названных руководителей. Президент назначает Генерального прокурора и треть состава Конституционного Суда.
Таким образом, сохраняется определенный «баланс сил», который, в частности, не позволяет одному из субъектов власти использовать «силовые структуры» в своих политических целях.
5. Верховная Рада имеет право отправить в отставку премьер-министра, а вместе с ним и правительство. Однако, во избежание правительственной «чехарды» она имеет право сделать это только в случае, если одновременно проголосует большинством от своего конституционного состава за кандидатуру нового премьера («конструктивный вотум недоверия»).
Премьер-министр вправе поставить на голосование в Верховной Раде важный для правительства закон одновременно с вотумом доверия своему Кабинету министров. Если парламент не голосует за этот закон в том виде, который был предложен премьером, правительство считается ушедшим в отставку. Право роспуска парламента президентом в этом случае не может быть использовано, если в течение 48 часов парламент изберет нового премьер-министра.
6. В остальном полномочия Верховной Рады с точностью до деталей совпадают с закреплёнными в действующей Конституции.
Сохраняется также положение о праве президента прекратить полномочия Верховной Рады, если в течение тридцати дней на протяжении одной сессии пленарные заседания не могут начаться.
Предлагая описанную выше модель проведения политической реформы, мы надеемся, что различные политические силы, как поддерживающие парламентское большинство, так и оппозиционные, могут найти в ней достаточно широкое поле для согласования позиций. Приступить к такому согласованию позиций, на наш взгляд, нужно как можно скорее, т.к. до начала президентской избирательной кампании остается совсем немного времени, а чем дальше, тем труднее будут идти переговоры.
