Вопрос двухпалатного парламента, по-видимому, станет одним из «хитов» осенне-зимнего политического сезона в Украине. Однако реально работа в этом направлении началась уже сейчас, не дожидаясь, пока закончится пора отпусков. Так, пресс-служба Союза лидеров местных и региональных властей Украины передала в редакцию предложения трех мощных общественных союзов, каждый из которых по тому или иному принципу объединяет региональную руководящую элиту страны. Этот документ будет обсуждаться на II Всеукраинском съезде Союза лидеров, который состоится 9 сентября в Киеве. И, может быть, с определенными поправками, а возможно — что и без них — скоро будет представлять официальную точку зрения представителей местных властей на структуру и порядок формирования высшего законодательного органа государства.
Ассоциация городов Украины, Украинская ассоциация местных и региональных властей и Союз лидеров местных и региональных властей Украины считают, что при разработке проектов законов Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины, вытекающих из решений всеукраинского референдума по народной инициативе», «О выборах народных депутатов Украины» и других законопроектов необходимо учитывать положения, определенные Декларацией Президента Украины и Союза лидеров местных и региональных властей Украины о совершенствовании государственной региональной политики, а также основные положения Концепции государственной региональной политики Украины, одобренной 5 июля 2000 года комиссией по разработке Концепции государственной региональной политики.
В частности, в Декларации отмечено, что к основам государственной региональной политики отнесено «введение действенного механизма участия местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в процессе принятия решений на государственном уровне. Наиболее эффективное решение этой задачи может быть обеспечено учреждением конституционным путем второй палаты в законодательном органе государства».
Данная норма нашла свое отображение в Концепции государственной региональной политики в отношении второй палаты: «Введение действенного механизма участия местных органов исполнительной власти и местного самоуправления в процессе принятия решений на государственном уровне путем создания в двухпалатном парламенте Палаты Регионов (Сената). Формирование Палаты Регионов должно происходить с участием органов местного самоуправления регионов».
16 апреля 2000 года граждане Украины поддержали идею формирования двухпалатного парламента в Украине, одна из палат которого «... представляла бы интересы регионов Украины и содействовала бы их реализации...»
Следовательно, речь идет в первую очередь о второй палате (как на этапе формирования этой палаты, так и ее работы), которая должна быть действенным механизмом участия региональных органов власти в законодательном процессе.
Исходя из отмеченного, Ассоциация городов Украины, Украинская ассоциация местных и региональных властей и Союз лидеров местных и региональных властей Украины считают, что одна из палат парламента Украины должна, с одной стороны представлять интересы регионов (АР Крым, областей, городов Киева и Севастополя), т.е. интересы всех территориальных общин соответствующего региона, а с другой — быть наделена надлежащими функциями для осуществления реального влияния на законодательный процесс и общегосударственную политику.
По статусу, обе палаты должны быть равными и иметь четко определенные собственные полномочия, которые формируются путем перераспределения ныне действующих полномочий Верховной Рады Украины.
Наиболее полно интересы регионов представляют образованные территориальными общинами регионов органы самоуправления. Такой подход находит подтверждение в статье 5 Конституции Украины — «Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления». То есть, органы местного самоуправления сегодня есть и будут в будущем наиболее легитимными среди других, в отношении представления интересов регионов, в том числе и в парламенте Украины.
Таким образом, вторая палата парламента, которая должна представлять интересы регионов, должна формироваться органами местного самоуправления территориальных общин соответствующих регионов путем делегирования в палату регионов представителей своих регионов.
Кроме того, представлять интересы регионов во второй палате парламента должны лица, которые постоянно проживают и работают на местах, а главное, по специфике собственной деятельности имеющие существенное влияние на региональную жизнь и несущие реальную ответственность за процессы социально-экономической жизни регионов, следовательно, осуществлять свою деятельность депутаты второй палаты должны на непостоянной основе.
Такой подход к формированию законодательного органа усилил бы роль и ответственность местного самоуправления не только за состояние решения местных вопросов, но и общенациональных.
С другой стороны, порядок формирования второй палаты органами местного самоуправления повысит авторитет этих органов, заинтересованность граждан, политических и общественных организаций в процессах их формирования, что приведет к другому позитивному явлению — повышению качественного состава выборных лиц местных органов. Одновременно многоступенчатость выборов во вторую палату будет содействовать выдвижению в нее действительно ключевых политических фигур регионов.
Таким образом:
— вторая палата должна обеспечить равное представительство регионов в законодательном органе страны;
— вторая палата должна иметь действенные механизмы содействия реализации интересов регионов в законодательном органе страны;
— формировать вторую палату должны органы местного самоуправления соответствующих регионов, а именно Верховная Рада АР Крыма, областные советы, Киевский и Севастопольский городские советы.
— представлять регионы во второй палате должны лица, которые несут реальную ответственность за состояние дел в своих регионах.
Основные тезисы предложений:
1. В парламенте — Верховной Раде Украины образовываются две палаты: Народная Рада и Рада Регионов.
2. Депутаты Рады Регионов избираются путем тайного голосования по многомандатному округу, который образовывается в административно-территориальных пределах региона.
Депутатов Рады Регионов избирают депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных советов, Киевского и Севастопольского городских советов.
Депутаты Рады Регионов избираются решением, за которое проголосовало не менее половины от состава соответствующего представительского органа местного самоуправления региона.
(Вариант Ассоциации городов Украины: «Народные депутаты избираются соответственно статьи 71 Конституции Украины на основании всеобщих прямых выборов, но кандидаты в депутаты выдвигаются в порядке, предусмотренном пунктом 5, и работают в Верховной Раде на постоянной основе с местом работы непосредственно в регионе» Это положение следует учесть при рассмотрении предложений абзаца 6 стр. 2, пунктов 2,5,6,10.)
Организацию выборов осуществляют соответствующие избирательные комиссии.
3. Каждый регион в Раде Регионов представлен равным количеством депутатов — по три.
4. Депутатом Рады Регионов может быть гражданин Украины, который на день избрания его в Раду Регионов достиг 30 лет, имеет высшее образование, постоянно проживает и имеет основное место работы в регионе, который он представляет.
(Вариант: является депутатом местного совета или имеет стаж работы в органах местного самоуправления, местных государственных администрациях соответствующего региона не менее пяти лет, проживает в регионе в течение последних пяти лет и владеет государственным языком).
Представитель в Раде Регионов не может иметь мандат депутата Народной Рады, занимать должность в центральных органах власти.
5. Кандидаты в депутаты Рады Регионов выдвигаются по трем категориям:
— от исполнительной власти;
— от местного самоуправления базового уровня (города, поселка, села);
— от местного самоуправления регионального уровня.
Кандидаты в депутаты Рады Регионов выдвигаются депутатами Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных советов, Киевского и Севастопольского городских советов на своих заседаниях.
(Вариант: кандидаты в депутаты Рады Регионов от исполнительной власти выдвигаются премьер- министром Украины).
Депутаты Рады Регионов избираются депутатами Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных советов, Киевского и Севастопольского городских советов по одному от каждой из категорий кандидатов.
6. Депутаты Рады Регионов осуществляют свои полномочия на непостоянной основе путем участия в работе сессий Рады Регионов. На время участия в работе сессий депутаты освобождаются от исполнения других обязанностей.
(Подобная норма действует по отношению к депутатам местных советов относительно их участия в пленарных заседаниях и других мероприятиях.)
7. Очередные заседания (сессии) Рады Регионов происходят один раз в месяц (кроме августа, января) длительностью до 5 рабочих дней за сессию.
(Вариант: дважды на месяц длительностью до 2-х рабочих дней за сессию.)
Внеочередные заседания могут быть созваны председателем Рады Регионов или по требованию 1/3 избранного состава палаты.
8. Рада Регионов образовывает комитеты, выбирает их председателей. Рада Регионов не образовывает фракций. Решения Рады Регионов принимаются исключительно на ее пленарных заседаниях путем голосования. Все решения принимаются не менее, чем половиной голосов от конституционного состава Рады.
Пленарные заседания ведет председатель Рады Регионов (спикер).
9. Рада Регионов из своего состава выбирает председателя Рады Регионов (спикера), двух его заместителей (вице-спикеров) и отзывает их.
(Вариант: председатель Рады Регионов (спикер), два его заместителя (вице-спикеры) избираются Радой Регионов из числа граждан Украины, которые были Президентом Украины, председателем Верховной Рады Украины или премьер-министром Украины. Председатель, его заместители имеют (вариант: не имеют) право решающего голоса и работают на постоянной основе.)
Председатель ведет заседания Рады Регионов, подписывает акты, принятые Радой Регионов, представляет Раду Регионов во взаимоотношениях с другими органами государственной власти Украины и органами власти других государств.
10. Полномочия депутата Рады Регионов прекращаются по его личному заявлению или в случае, если набирает законную силу обвинительный приговор в отношении его, или в случае, если суд признает его недееспособным либо безвестно отсутствующим, а также в случае прекращения его гражданства либо выезда на постоянное проживание за границы Украины, смерти, а также:
— в случае отзыва депутата органом, который его избрал;
— или началом работы сессии органа, который его избрал, нового созыва.
Отзыв происходит по решению Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных советов, Киевского и Севастопольского городских советов, за которое проголосовало не менее 2/3 от состава соответствующего представительского органа местного самоуправления региона.
Причиной для отзыва может быть:
— прекращение полномочий депутата в соответствующем регионе или на должности;
— отказ депутата от участия в работе Рады Регионов в течение трех месяцев подряд;
— решение органа, который избрал депутата, о его неудовлетворительной работе в Раде Регионов.
11. Полномочия Рады Регионов и Народной Рады должны определяться за счет перераспределения ныне действующих полномочий Верховной Рады Украины. К основным полномочиям Рады Регионов предлагается отнести:
1. (Неодобрение закона означает налагание вето).
2. Объявление по предоставлению Президента Украины состояния войны и заключение мира, одобрение решения Президента Украины об использовании Вооруженных сил Украины и других воинских формирований в случае вооруженной агрессии против Украины.
3. Утверждение общей структуры, численности, определения функций Вооруженных сил Украины, Службы безопасности Украины, других, образованных в соответствии с законами Украины, воинских формирований, а также Министерства внутренних дел Украины.
4. Одобрение решения о предоставлении военной помощи другим государствам, о направлении подразделений Вооруженных сил Украины в другое государство или о допуске подразделений вооруженных сил других государств на территорию Украины.
5. Утверждение в течение двух дней с момента обращения Президента Украины указов о введении военного или чрезвычайного положения в Украине или в отдельных ее местностях, об общей или частичной мобилизации, об объявлении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации.
6. Одобрение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды.
7. Предоставление согласия на назначение Президентом Украины на должность Генерального прокурора Украины, высказывание недоверия Генеральному прокурору Украины, что имеет следствием его отставку с должности.
8. Предоставление согласия на назначение Президентом Украины на должность и освобождение с должности председателя Национального банка Украины, председателя Антимонопольного комитета Украины, председателя Фонда государственного имущества Украины, председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины.
9. Назначение трети состава Конституционного суда Украины.
10. Избрание судей бессрочно.
11. Назначение на должность и прекращение полномочий членов (вариант: половины состава) Центральной избирательной Комиссии по представлению Президента Украины.
12. Назначение трети состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания.
13. Назначение очередных и внеочередных выборов в органы местного самоуправления.
14. Образование и ликвидация районов, установление и изменение границ районов и городов, отнесение населенных пунктов к категории городов, наименование и переименование населенных пунктов и районов.
15. Назначение на должность и освобождение с должности руководителя аппарата Рады Регионов, утверждение сметы Рады Регионов и структуры ее аппарата.
16. Избрание председателя Рады Регионов (спикера), его двух заместителей (вице-спикеров).
12. На общих заседаниях палат Верховной Рады Украины могли бы рассматриваться такие вопросы:
1. Заслушивание ежегодных и внеочередных посланий Президента Украины о внутреннем и внешнем положении Украины.
2. Заслушивание ежегодных докладов уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине.
3. Внесение изменений в Конституцию Украины в рамках и порядке, предусмотренном разделом XIII Конституции Украины.
4. Определение основ внутренней и внешней политики.
5. Назначение всеукраинского референдума по вопросам, определенным статьей этой Конституции.
6. Предоставление согласия на назначение Президентом Украины премьер-министра Украины.
P.S.
Следует заметить, что распространяемое в последнее время некоторыми кругами мнение об избрании депутатов в палату регионов по территориальным одномандатным избирательным округам, которые образовываются в административно-территориальных пределах региона, неприемлемо по следующим соображениям:
— такой путь возможен, но что от этого получит регион, кроме очередных депутатов-мажоритарников?
— под углом зрения представления интересов регионов, такая модель является неэффективной — она фактически существует и теперь (как видим, депутаты-мажоритарники, даже если их назвать «сенаторами», не могут и не хотят представлять интересы регионов);
— в парламенте депутаты-мажоритарники по самой своей природе могут представлять только себя или те силы, которые содействовали их победе в территориальном одномандатном избирательном округе;
— депутаты-мажоритарники, в подавляющем большинстве, не связаны с регионом и не несут ответственности за положение дел в нем.
Кроме того, в некоторых регионах количество депутатов в Народную Раду может совпадать с количеством депутатов в Раду Регионов. В таком случае (при условии избрания депутатов обеих палат по мажоритарному принципу) теряется всякое различие между депутатами разных палат, а следовательно — сам смысл создания палаты регионов.
